ГЛАВА 3. Проблемы укрепления территориальных бюджетов

■

Одними из важнейших современных проблем нашего общества являются проблема экономического и социального развития территорий и проблема территориальных финансов как одного из главных факторов, влияющего на ее решение.

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает прежде всего интересы населения страны, и поэтому он является государственным. Острота этого вопроса обусловливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении. Количество аварий растет лавинообразно. Состояние дорог находится на низком уровне. Медицинское обслуживание населения в критическом состоянии.

Основными причинами, приведшими страну к такому состоянию, являются: существенное недофинансирование отраслей, обслуживающих население, из-за недостаточной величины территориальных финансов, снижение жизненного уровня населения.

Проблемы территориальных финансов имеют следующие аспекты: экономический, социальный, демографический, политический, геополитический.

Экономика страны — это совокупность экономик регионов. Валовой продукт и финансовые ресурсы создаются в регионах. Финансовые ресурсы через бюджетную систему перераспределяются в межотраслевом и межтерриториальных разрезах. В процессе этого перераспределения обеспечиваются государственные, территориальные и корпоративные потребности.

Пропорции такого перераспределения предопределяются экономическими и политическими интересами центральной, региональной и местных властей, хозяйствующих субъектов.

В последние годы в связи с проведением политики регионализации, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.

Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников. Раньше ими были внебюджетные фонды (главным образом средства предприятий), шефская помощь. По проведенным в свое время обследованиям и расчетам по этим каналам местные органы власти дополнительно к бюджетным источникам получали примерно 40% финансовых ресурсов. Теперь таких возможностей нет. Остаются только займы и выпуск облигаций. Но их погашение для большинства территориальных бюджетов проблематично.

В условиях развития противоположно направленных тенденций, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. Речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.

В настоящее время финансовые ресурсы консолидированного бюджета Российской Федерации примерно поровну распределяются между федеральным и территориальными бюджетами. Из 50% доходов, поступающих в территориальные бюджеты, примерно 26% приходится на региональные бюджеты (республиканские, краевые, областные, окружные) и 24% — на местные (городские, районные, поселковые, сельские).

Однако надо отметить, что происходит централизация бюджетных средств в федеральном бюджете. С 1994 г. доля финансовых ресурсов, направляемых в федеральный бюджет, выросла с 49 до 52%, т.е. мы снова пришли к доле, которая была у союзного бюджета в 70—80-е гг. Но в те времена союзный бюджет брал на себя 54% расходов на народное хозяйство и 38% — на социально-культурные мероприятия.

Сейчас картина финансирования общегосударственных потребностей резко изменилась. За счет средств федерального бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориальных бюджетов — 73, в том числе региональных — 47, местных — 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются следующим образом: за счет федерального бюджета — 18%, территориальных — 82, в том числе региональных — 25, местных — 57%.

Как видим, подавляющая часть расходов, связанных с жизнеобеспечением человека, финансируется за счет территориальных бюджетов. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25% минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из ФФПР. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

Вместе с тем в последние годы при постоянном и большом недофинансировании социальной сферы вместо поисков путей увеличения средств на эти цели главное внимание уделялось проблемам разработки технических вопросов, поискам новых формул распределения средств между бюджетами. Более того, появились высказывания со ссылкой на мировую практику, что сбалансированность бюджетов выступает функцией органов власти на соответствующих уровнях. Отсюда вытекает вывод, что в межбюджетных отношениях должен действовать принцип самофинансирования территорий.

С такими позициями нельзя согласиться. Ссылка на подобную мировую практику решения проблем местных бюджетов недостоверна. Во всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. В этих странах экономическая и социальная устойчивость сохраняется потому, что здесь правительства идут на компромиссы, не допуская перехода взрывоопасной черты. В противном случае отсутствие у территорий минимально необходимых средств ведет к бюджетному экстремизму, бюджетной войне. Нечто подобное произошло в нашей стране в начале 90-х гг., когда провалился союзный бюджет после того, как с территорий союзных республик перестали поступать на его счет средства.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями.

1. За счет существенного увеличения собственных доходов, т.е. введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобилизации территориальных налогов.

2. Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной нормативной основе, чтобы не менять налоговую систему.

3. За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каждого территориального бюджета, т.е. на основе старой системы межбюджетных отношений. Но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля за распределением и использованием бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных, а не ложных и амбициозных общегосударственных и территориальных приоритетов и интересов.

В настоящее время правительство предлагает использовать первый вариант. Для этого разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Суть ее в следующих исходных положениях: «надо делить не деньги, а полномочия», «один налог — один бюджет». Тем самым межбюджетные отношения практически выходят из сферы государственного регулирования, и мы возвращаемся к старой дореволюционной «веерной» модели распределения доходов между бюджетами.

Эта концепция имеет две стороны. На одной сторонежелания, на другой — последствия реализации этих желаний. С одной стороны, налицо следующие желания. Разделив полномочия между федеральными, региональными и местными органами власти, предполагается получение под эти полномочия финансовых ресурсов. Дав каждому бюджету свой налог, сделать формирование этого бюджета независимым от вышестоящего органа власти. Эти желания понятны, оправданы.

Но с другой стороны, реализация этих мер будет иметь ряд отрицательных последствий,

1. Полномочия можно разделить. Де-факто они уже разделены. Почти все, что можно было передать в ведение территориальных органов власти, уже передано. Следовательно, экономическая, а тем более социальная нагрузка с федерального уровня снята. Кроме того, следует отметить, что разделение полномочий не решает проблемы. Практика показывает, что с передачей полномочий, как правило, не передаются в полном объеме доходы. Но при этом будет действовать принцип: «орган власти, наделенный полномочиями, сам должен их обеспечивать финансами».

2. При резкой в настоящее время и в ближайшем будущем дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование их бюджетов на основе формулы «один налог — один бюджет» будет иметь негативные последствия. На ряде территорий нет достаточной налогооблагаемой базы. При отсутствии механизма перераспределения средств между бюджетами отсталые в экономическом и социальном плане территории будут обречены на деградацию.

Поэтому все же целесообразно в ближайшие годы делить между органами власти не полномочия, а деньги.

Источник средств, используемых в государстве, один — экономика страны и ее результат. И как не называй налоги: федеральные, региональные, местные — все это относительно условные понятия. Это деньги, изымаемые у налогоплательщика и формирующие общий котел финансовых ресурсов государства. Финансовые ресурсы, создаваемые в нашем государстве, отражены в сводном финансовом балансе. Они распределяются в следующей пропорции: 48% поступают в бюджетную систему; 14% направляются в государственные внебюджетные фонды; 38% остаются в распоряжении предприятий и организаций. При этом имеется следующая тенденция: за последние пять лет доля финансовых ресурсов, концентрируемых в бюджетной системе, возросла с 44 до 48%, а доля средств, оставляемых в распоряжении предприятий, снизилась с 42 до 38%.

Если стоит вопрос о необходимости увеличения объема средств, направляемых на жизнеобеспечение человека, т.е. в социальную сферу (а это территориальные бюджеты), то общество должно решить вопрос: где эти средства взять? Либо уменьшить поступления во внебюджетные фонды или в федеральный бюджет, либо уменьшить средства, оставляемые у предприятий. Других источников нет.

Поэтому нужен пересмотр приоритетов нашего общества, государства. На современном историческом этапе приоритет должен быть отдан осуществлению национальной идеи, которая должна иметь лозунг — выживание. Если его раскрыть, то это означает: сохранение этноса от вырождения, сохранение социальной стабильности, сохранение политической стабильности, сохранение государства.

Не увеличив расходы на социальную сферу, т.е. на человека, мы придем к положению, когда в стране не будет здорового и образованного поколения, способного трудиться, развивать экономику, двигать вперед науку, создавать новую технику, служить в армии, следовательно, мы лишимся физического и интеллектуального потенциала населения страны. А это рано или поздно приведет к деградации общества и распаду государства. Всемирная история свидетельствует, что такова была судьба в первую очередь многонациональных государств, где всегда была велика угроза национального и территориального сепаратизма, где территории, имея различные уровни экономического и социального развития, в экстремальных условиях старались решать свои проблемы самостоятельно, отделившись от единого государства.

Какими видятся пути решения проблемы укрепления территориальных бюджетов?

Главный путь — изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета государства в пользу жизнеобеспечения человека. Для практического решения этого вопроса необходим механизм объективного перераспределения средств между федеральным и территориальными бюджетами, т.е. государственное регулирование межбюджетных потоков и нормирование финансовых ресурсов.

В условиях огромного дефицита финансовых средств во всех отраслях экономики и социальной сферы необходимо жесткое нормированное распределение имеющихся у государства средств, т.е. введение своеобразной лимитной системы на финансовые ресурсы. В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Такой системой должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм. Размеры минимальных социальных норм должны исходить из реальных минимальных социальных потребностей и возможностей общества в конкретном историческом периоде нашего государства. Эти нормы должны, во-первых, зафиксировать сложившийся сейчас уровень социальных потребностей, во-вторых, дать гарантии получения минимального размера финансовых ресурсов для социальной сферы, в-третьих, защитить минимальные социальные потребности от лоббирования финансирования не жизненно важных расходов.

Второе направление укрепления территориальных бюджетов — закрепление в законодательном порядке за этими бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер собственных доходов территориальных бюджетов, заинтересованность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы единство бюджетной системы.

Третье направление развития территориальных финансов — привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды. Во всех странах есть спонсоры, долевое участие предпринимателей в финансировании общегородских объектов и мероприятий. Территориальные внебюджетные фонды должны быть сохранены, но необходимо усиление контроля представительных органов власти и финансовых органов за их использованием.

Четвертое направление — усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

Пятое направление — расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, конкурсность при предоставлении муниципального заказа и т.д.[5, c.211].

Укрепление территориальных финансов связано и с повышением уровня управления ими, в том числе с улучшением качества финансового планирования, бюджетного анализа.

Необходима дальнейшая работа над такой методологией анализа территориальных бюджетов и внедрение ее в практику.

Заключение

В результате изучения литературы по интересующей нас теме и проведенного анализа фактических цифровых показателей, следует отметить, что одними из важнейших современных проблем нашего общества являются проблема экономического и социального развития территорий и проблема территориальных финансов как одного из главных факторов, влияющего на ее решение.

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает прежде всего интересы населения страны, и поэтому он является не локальным, а государственным. Острота этого вопроса обусловливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.

Это обострило проблемы территориальных бюджетов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого — передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а также возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.

Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников.

Конечно, необходимо совершенствовать технику распределения средств между бюджетами, нужны объективные формулы, нормы такого распределения. Но не это главное. Главное — не как делить, а что делить, т.е. важны не столько методы распределения, сколько сумма, которая выделяется тому или иному бюджету. А это уже не сфера межбюджетных отношений, а область государственной политики, ибо распределение общегосударственных финансовых ресурсов связано с определением государственных приоритетов. Каковы приоритеты, таковы и основные направления использования средств:

1) изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета государства в пользу жизнеобеспечения человека.

2) укрепления территориальных бюджетов — закрепление в законодательном порядке за этими бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.).

3) развития территориальных финансов — привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды.

4) усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

5) расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, конкурсность при предоставлении муниципального заказа и т.д.

Необходима дальнейшая работа над методологией по разработке количественных и качественных показателей, критериев, различных бюджетных коэффициентов, с помощью которых открывается возможность диагностирования состояния территориальных бюджетов и внедрение такой методологии в практику.

Библиография

1. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 1997.

2. Журавлев В.В., Савруков II. Т.Государственный бюджет: Конспект лекций. — СПб.: Политехника, 2000.

3. Лексин В.Н., Швецов А.И.Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 3-е изд. - М.: УРСС, 2000.

4. Миляков Н.В.Финансы: Курс лекций. - М.: ИНФРА-М,

2002.

5. Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие.- М:

Вузовский учебник, 2003.

6. Сабанти Б.М.Теория финансов: Учебное пособие. — М.: Менеджер,

1998.

7. Самсонов Н.Ф. и др.Финансы на макроуровне: Учебное пособие. — М.:

Высшая школа, 1998.

8. Сомоев Р.Г.Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных

отношений в РФ. - СПб.: СПбГУЭиФ, 1999.

9. Налоги и налогообложение: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.:

ЮНИТИ, 2002.