2020-01-14
114
Хозорганам в конкретных ситуациях приходится решать по существу юридико-конструктивные задачи, отыскивать правовые способы достижения своих целей[514]. Воинские части также являются в определенном смысле хозорганами, поскольку для выполнения задач в области обеспечения обороны страны они наделяются государством определенными ресурсами: людскими (личный состав), военным имуществом, денежными средствами и т.п. Управление всем этим войсковым хозяйством должно быть в максимальной степени сориентировано на достижение целей и задач военной организации, для чего командование должно грамотно использовать имеющиеся в их распоряжении правовые средства, закрепленные в различных нормативных правовых актах. Разобраться в огромной массе этих актов и заложенных в них правовых средств и механизмов, выявить из них такие, которые способствуют достижению целей военной организации и обеспечение их эффективного функционирования, – задача не простая. Она требует глубокого понимания целей государства, Вооруженных Сил и порядок их реализации применительно к условиям деятельности этой конкретной военной организации, а также наличие знаний военного законодательства и опыта его эффективного применения.
Между тем, человечеством накоплен богатый опыт по управлению коллективами людей и совместному достижению общих целей. Наиболее полезные и эффективные (с практической точки зрения) познания в этой области были закреплены в виде различных стандартов, в т.ч. и международных.
Международная организация по стандартизации (ИСО) является всемирной федерацией национальных органов по стандартам (органов-членов ИСО). Работа по подготовке международных стандартов осуществляется в ИСО силами Технических комитетов. Каждый национальный орган-член ИСО, заинтересованный в той области, для которой был создан Технический комитет, имеет право быть представленным в этом комитете. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, находящиеся в связи с ИСО, также принимают участие в работе. Проекты международных стандартов, одобренные Техническими комитетами, направляются в национальные органы-члены ИСО для голосования. Опубликование в качестве международного стандарта требует, чтобы за это решение проголосовало не менее 75 % национальных органов-членов ИСО, имеющих право голоса.
Одним из таких международных стандартов является третье издание принятого в 2000 году ISO 9001:2000, на основании которого был разработан (по сути переведен и оставлен без существенных изменений) и введен в действие 31 августа 2001 г. (постановлением Госстандарта РФ от 15 августа 2001 г. № 333-ст) ГОСТ Р ИСО 9001-2001 «Системы менеджмента качества. Требования».
Одновременно с вышеуказанным стандартом были приняты еще два стандарта (которые по сути также дублируют международные версии соответствующих стандартов серии ИСО 9000), образовав тем самым стройную систему:
Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9000-2001 "Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь" (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 15 августа 2001 г. N 332-ст);
Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9004-2001 "Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению деятельности" (принят постановлением Госстандарта РФ от 15 августа 2001 г. N 334-ст).
Суть этих стандартов состоит в том, что их выполнение помогает организовать надлежащий, наиболее приемлемый для юридического лица способ управления качеством выпускаемой продукции (товаров, работ, услуг), направленный на непрерывное улучшение качественных характеристик этой продукции. При этом под качеством принято понимать совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые потребности[515]. Примечательно то, что данный правовой инструмент может применяться и в отношении Вооруженных Сил как средство укрепления их боевой мощи, поскольку в войсках также происходит управление качественными характеристиками различных видов деятельности по обеспечению обороны государства.
Вооруженные Силы призваны, как указывалось выше, обеспечить вооруженную защиту страны – это можно рассматривать (с некоторой долей условности, отбрасывая рыночное понимание) как особого рода услугу (службу), потребителем которой является весь народ, государство в целом. Такая специфическая услуга имеет различные качественные характеристики (например, состояние боевой и мобилизационной готовности, морально-психологическое состояние личного состава, состояние воинской дисциплины, состояние вооружения, боеприпасов и военной техники, состояние здоровья, физическая подготовка личного состава и т.п.), которые проверяются, измеряются и оцениваются уполномоченными органами.
Применительно к конкретным военным организациям эти характеристики и требования уточняются, детализируются, исходя из целей и задач этой военной организации в системе органов военного управления в целом.
Таким образом, перед каждой военной организацией и перед всеми Вооруженными Силами в целом стоит острый вопрос по эффективному управлению этими качественными характеристиками в направлении неуклонного улучшения их показателей. В этом собственно и состоит главный предмет и основное содержание деятельности командования и всего личного состава. В этом состоит главная задача, основное содержание и правовой работы в войсках, если такая деятельность осуществляется с использованием правовых средств, правовых механизмов, требует высокого правосознания руководителей, исполнителей, всего личного состава.
В этой связи наряду с опытом, накопленным в недрах самой военной организации, в военном деле может быть использован и позитивный опыт управления юридическими лицами (достижения ими запланированных целей), закрепленный в стандартах, тем более, что первоначально именно в военной системе эти стандарты и стали появляться и правовым порядком закрепляться (главным образом в ВПК). Как указывает стандарт ГОСТ Р ИСО 9000-2001 для успешного руководства организацией и ее функционирования необходимо направлять ее и управлять систематически и прозрачным способом. Успех может быть достигнут в результате внедрения и поддержания в рабочем состоянии системы управления качеством, разработанной для постоянного улучшения деятельности с учетом потребностей всех заинтересованных сторон. Управление организацией включает управление качеством наряду с другими аспектами управления.
К безусловным достоинствам стандартов следует отнести то, что они пытаются рассматривать деятельность организации в системе, используя целевой подход, ориентацию на потребителя (применительно к вооруженным силам это народ, государство и его интересы), процессный подход, ориентацию на непрерывное улучшение, что является актуальным и для Вооруженных Сил.
Помимо целей организации стандарты особенно заостряют внимание на политике[516] и целях организации в области качества, т.е. на качественных характеристиках результатов деятельности. Применительно к военным организациям эти три уровня целей можно представить как движение от более общего к более частному, конкретному в постановке и достижении целей. Главными целями военных организаций является обеспечение надежной вооруженной защиты Отечества, обороноспособности государства. Политика военных организаций в области качества определяет наиболее важные характеристики, виды деятельности, влияющие на успешное достижение целей военных организаций, она задает стратегические направления совершенствования деятельности военных организаций по более успешному достижению главных целей. В качестве политики в области качества военных организаций можно указать повышение боевой и мобилизационной готовности, укрепление боевого духа и морально-психологического состояния личного состава, повышение правосознания, воинской дисциплины и правопорядка, укрепление здоровья и физической подготовки личного состава, повышение уровня материально-технического оснащения войск и т.п. Цели в области качества военных организаций должны быть еще более конкретны, например, повысить боеготовность за отчетный период не менее чем на 3 %, сократить время отмобилизования (сбора по тревоге) на 5 % и более, снизить количество заболеваний личного состава за период обучения не менее чем на 4 %, добиться снижения случаев грубого нарушения воинской дисциплины за отчетный период на 7 %, повысить показатели физической подготовки личного состава за период обучения не менее чем на 2 % и т.п.
Цели и политика в области качества, на которые должны быть сориентированы процессы (обеспечивающие функционирование организации), занимает важное, центральное место в системе управления качеством и в деятельности организации в целом. Политика и цели являются теми ориентирами, в направлении которых организуется и осуществляется вся деятельность организации по улучшению качественных характеристик результатов ее деятельности (выпускаемой продукции), других значимых показателей результатов ее функционирования, они задают единую направленность движения организации, приложения усилий всего коллектива в сторону улучшения. В соответствии с требованиями стандарта (п. 5.3.) высшее руководство должно обеспечивать, чтобы политика в области качества:
а) соответствовала целям организации;
б) включала обязательство соответствовать требованиям и постоянно повышать результативность системы менеджмента качества;
в) создавала основы для постановки и анализа целей в области качества;
г) была доведена до сведения персонала организации и понятна ему;
д) анализировалась на постоянную пригодность.
Кроме того, высшее руководство организации должно обеспечивать, чтобы цели в области качества, включая те, которые необходимы для выполнения требований к продукции, были установлены в соответствующих подразделениях и на соответствующих ее уровнях. Цели в области качества должны быть измеримыми и согласуемыми с политикой в области качества.
Таким образом, стандарт требует, чтобы как у руководства организации, так и на местах было четкое единое представление о целях организации и путях их достижения. Это, в свою очередь, приводит к единому их пониманию и более эффективному взаимодействию на всех уровнях деятельности организации, а значит более плодотворному продвижению в направлении реализации этих целей, а, следовательно, и главной цели существования организации.
В этой связи чрезвычайно важным является вопрос правильного определения системы целей: главных целей деятельности организации, политики и целей в области качества, т.к., ориентируясь на эти цели, разрабатываются процессы и процедуры, а также выстраивается вся система управления качеством. Неправильный выбор целей может привести к неправильным приоритетам и неправильной деятельности организации в целом, к неэффективному использованию ресурсов, к серьезным негативным последствиям как для самой организации, так и для потребителей результатов ее деятельности.
Для достижения целей стандарты предусматривают активное использование процессного подхода, суть которого состоит в выработке и документальном закреплении наиболее оптимальных для организации способов осуществления тех видов деятельности, которые имеют наиболее важное, определяющее, существенное значение для результатов функционирования этой организации. Другими словами это способы, документально закрепленные механизмы достижения главных целей организации. Процесс является разновидностью процедуры (т.е. установленного способа осуществления деятельности) и представляет собой совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующей входы в выходы (т.е. из исходных данных в результате деятельности в рамках процесса на выходе должен появиться предполагаемый объект).
Организация любой работы – сложный, многоплановый процесс. Она заключает в себе расчленение деятельности на отдельные операции, рациональное определение их последовательности, установление круга исполнителей, регламентацию (закрепление) их обязанностей, налаживание четкого взаимодействия соисполнителей, обеспечение их необходимыми ресурсами и т.д. Организация необходима не только в производственной, но также и в любой иной сфере жизни общества[517]. Особую важность вопросы организации приобретают в условиях Вооруженных Сил, как ввиду сложного их устройства (обусловленного задачами, стоящими перед ними на современном этапе развития общественных отношений, так и последствиями, которые могут наступить в результате их применения (большой материальный ущерб, массовая гибель людей и т.д.).
Известным экономистом А.А.Богдановым на основе обобщения мирового опыта была разработана универсальная теория организации деятельности – «тектология», согласно которой суть организационной деятельности состоит в том, чтобы добиться соединения элементов любой системы более совершенным образом, обеспечивающим целесообразное решение поставленной задачи[518]. Достижения в данной области могут оказать существенное позитивное воздействие и на организацию правовой работы в воинских частях, способствовать повышению уровня их боеготовности. Поэтому изучение достижений универсальной теории организационной деятельности применительно к потребностям правовой работы в войсках представляется одним из значительных направлений исследования.
Важным способом повышения научной строгости служит схематизация моделей рабочих процессов и частичная замена словесных описаний графическими изображениями. Выявление же операций, входящих в состав правореализующей деятельности, и классификация типов юридических действий позволяют ученым и практическим работникам строить различного рода диаграммы и графические схемы, на которых могут обозначаться этапы рабочего процесса, последовательность и содержание операций, связи между исполнителями. Составление таких схем дает возможность упорядочивать действия, повышать их согласованность, добиваться сокращение времени и затрат на выполнение каждого вида (этапа) работ. Значительно облегчается контроль за точным и своевременным исполнением обязанностей каждым лицом, участвующим в данной деятельности. Составление многоуровневых схем и графиков предполагает в качестве дальнейшего шага переход к использованию ЭВМ и созданию автоматизированной системы управления правовой работой[519].
К наиболее важным процессам в практически любой военной организации можно отнести, например, порядок подготовки, издания и рассылки актов органов военного управления, контроль исполнения, упорядочение и систематизация военного законодательства, правовое воспитание личного состава, повышение морально-психологического состояния личного состава, боевая подготовка, укрепление воинской и трудовой дисциплины, поддержание в боевой готовности вооружения и техники, других материальных средств, продовольственное, вещевое, медицинское, финансовое, жилищное и др. виды обеспечения. При этом в каждой организации система качества (в т.ч. и набор процессов и их взаимосвязь) будет индивидуальной, исходя из конкретных условий деятельности, целей и задач этой организации, расстановки приоритетов, уровня квалификации личного состава и т.п. Например, в батальоне связи на первый план выдвигаются вопросы обеспечения бесперебойной связью обслуживаемых частей и объектов (поэтому главными процессами, по-видимому, будут те, которые обеспечивают установку и поддержание на должном уровне различных средств связи между частями и подразделениями), в военно-учебных заведениях главным является учебный и воспитательный процесс, поэтому, исходя из этих приоритетов, выстраивается вся деятельность таких учреждений, их системы управления качеством.
Обязательный момент связи с практикой – постоянное изучение технологии правовой работы, способов юридического решения субъектами экономико-социальных задач. Это обеспечивает последовательную униформизацию процессов решения, выработку константов правовой деятельности[520].
Процессам в системе управления качеством стандарт (ГОСТ Р ИСО 9001-2001) уделяет большое внимание и отводит значительную часть места. Требования к процессам системы качества устанавливаются в главе 7 стандарта, которая содержат огромное количество положений относительно планирования процессов, их связи с потребителями (заказчиками), разработки процессов, закупок, а также функционирования, контроля и измерения этих процессов.
В частности, устанавливается, что при планировании процессов жизненного цикла продукции организация должна установить, если это применимо и необходимо:
а) цели в области качества и требования к продукции;
б) потребность в разработке процессов, документов, а также в обеспечении ресурсами для конкретной продукции;
в) необходимую деятельность по верификации и валидации, мониторингу, контролю и испытаниям для конкретной продукции, а также критерии приемки продукции;
г) записи, необходимые для обеспечения свидетельства того, что процессы жизненного цикла продукции и продукция соответствуют требованиям, установленным к ним.
Применительно к военным организациям процессы в том или ином виде закрепляются в различных приказах, руководствах, наставлениях, инструкциях, устанавливающих определенный порядок, последовательность действий по достижению значимого для военного дела результата. Задача состоит в том, чтобы на основании этих общих для военных организаций нормативных документов выработать в каждой конкретной воинской части, с учетом специфики ее деятельности, целей и задач свою систему процессов, детализировав и закрепив ее в приказе командира части.
Как указывают Пугинский Б.И. и Сафиуллин Д.Н.: «Действие традиционно понимается как процесс, направленный на выполнение простой текущей задачи либо подчиненный достижению промежуточного результата целостной деятельности. Вместе с тем, нам постоянно приходится иметь дело не с отдельными действиями, сколь бы ответственными и значимыми они не были. Характеристики каждого действия зачастую приходится переосмысливать в зависимости от того значения, которые имеют эти действия в составе некоторых процедур, комплексов действий, образующих целостные фрагменты реальной правовой деятельности»[521]. Поэтому одним из центральных мест не только правовой работы, но и системы управления качеством является наряду с процессным и системный подход.
Системный подход имеет важное значение в военном деле, от правильного его решения во многом зависит успех военного строительства. Правильное определение элементов системы и их взаимосвязей актуально не только для военного дела, но и для правовой деятельности, правовой работы.
Анализируя правовую деятельность, Пугинский Б.И. и Сафиуллин Д.Н. отмечают, что в случаях, когда рассматривается деятельность группы лиц или организаций, существенную роль будет играть также выявление способов обеспечения взаимосвязи, согласованности действий соисполнителей[522]. Данное замечание отражает суть системного подхода в управлении, являющегося принципом управления качеством и закрепленном в виде ряда требований в стандарте (см., например подп. а и б п. 4.1 ГОСТ Р ИСО 9001-2000, устанавливающие, что организация должна определять процессы, необходимые для управления качеством, определять последовательность и взаимодействие этих процессов, или п. 5.5.3 этого же стандарта, предусматривающий, что руководство должно обеспечить разработку в организации соответствующих процессов обмена информацией, в т.ч. по вопросам, касающимся результативности системы управления качеством). Существенным это требование является и для военных организаций, особенно при подготовке и проведении боевых операций, ведении военных и иных действий, когда отсутствие должного взаимодействия может негативно отразиться на выполнении боевых задач, гибели личного состава частей и подразделений. Как известно слаженность действий частей подразделений и служб всегда имело важное значение в военном деле и требовало к себе большого внимания и серьезного отношения, поскольку во многом предопределяла успех как в военной компании, так и в строительстве Вооруженных Сил.
Безусловным достоинством системного подхода является то, что с его помощью всю деятельность организации рассматривают как систему взаимосвязанных элементов, каждый из которых в определенной мере влияет на решение стоящих перед организацией задач и достижения целей этой организации. Системный подход позволяет выявить место каждого элемента и каждой связи элементов в системе, их роль в достижение целей и решении задач, что позволяет расставить приоритеты, правильно распределить внимание (время), силы и средства, т.е. выстроить эффективную систему управления качеством, максимально сориентированную (нацеленную) на задачи и цели организации.
Особое внимание в системе управления качеством отводится также и распределению между должностными лицами ответственности и полномочий, этим вопросам отводится вся пятая глава стандарта, включающая обязательства руководства и его ориентацию на потребителя; определение политики и целей в области качества, планирование создания, поддержания и улучшения направленной на их достижение системы управления качеством; обеспечение определения и доведение до сведения персонала организации ответственности и полномочий; а также анализ со стороны руководства через запланированные интервалы времени системы управления качеством с целью обеспечения ее постоянной пригодности, достаточности и результативности (этот анализ должен включать оценку возможностей улучшений и потребности в изменениях в системе менеджмента качества организации, в том числе в политике и целях в области качества).
Вопросы четкого распределения зон ответственности и установления обязанностей и прав должностных лиц в военных организациях стоят особенно остро. Решение этих вопросов позволяет добиваться слаженности действий личного состава, минимизировать дублирование или безответственность в их работе, что в свою очередь способствует в значительной мере более качественной деятельности, более эффективному достижению целей организации в целом.
Командир-единоначальник ни с кем не должен делить своей власти и своей ответственности. В этой связи важным является вопрос документального закрепления конкретного перечня обязанностей и прав (командиров и начальников, других должностных лиц в соответствии с занимаемой ими должностью), за ненадлежащее исполнение которых они будут нести ответственность, поскольку Общевоинские уставы Вооруженных Сил РФ, а также другие нормативные правовые акты не содержат полного перечня полномочий по всем должностям, имеющимся в штатах Вооруженных Сил (например, не содержат Общевоинские уставы должностные обязанности командира дивизии, командира корпуса, командующего армией, их заместителей и др.). В тех же случаях, когда в этих актах содержатся такие обязанности и права по какой-либо должности, то эти полномочия часто оказываются неполными либо не учитывают специфики воинской части, конкретной должности.
По этой причине при установлении ответственности и привлечении к ней виновных должностных лиц возникают трудности, обусловленные тем, что полномочия на виновного, как часто выясняется, официально не возлагались и документально не оформлялись, установить размер и степень вины за то, что не возлагалось нельзя, а, следовательно, невозможно и наложить взыскание, привлечь его к ответственности, в том числе и дисциплинарной, а нередко и уголовной.
При решении вопроса о привлечении виновного к уголовной, материальной или дисциплинарной ответственности зачастую возникают трудности по установлению круга обязанностей должностного лица и зоны его ответственности, установленных и документально оформленных уполномоченными лицами (органами военного управления). Если такие обязанности не определены или не доведены до виновного должностного лица установленным порядком (лучше всего под роспись), то привлекать к ответственности в первую очередь следует соответствующих командиров, которые допускают к работе лиц, не ознакомленных с своими обязанностями, вследствие чего, как правило, нарушения и совершаются. С подобной практикой, когда должностные обязанности четко не определены, документально не закреплены и не доведены до конкретных исполнителей необходимо бороться, поскольку она затрудняет привлечение виновного должностного лица к ответственности, а значит приводит к безответственности, халатному отношению к исполнению обязанностей, государственному ущербу.
Во избежание подобных негативных явлений, порождающих безответственность и халатное отношение к исполнению своих служебных обязанностей, необходимо каждому командиру полно и конкретно определить в должностных инструкциях (положениях о подразделениях), разработанных на основании общевоинских уставов, круг обязанностей своих непосредственных подчиненных и после утверждения этих инструкций довести их до каждого из них под роспись. Четкое правовое закрепление обязанностей подчиненных является залогом их высокой исполнительности и твердым правовым основанием привлечения нарушителей к ответственности, в том числе и уголовной.
Ответственность и полномочия устанавливаются и распределяются в организации в первую очередь применительно к самым главным целям организации, наиболее важным процессам, за функционирование которых несут ответственность назначенные для этого лица. Например, за надлежащее функционирование процесса продовольственного обеспечения военной организации ответственность несет начальник продовольственной службы, а за работу процесса правового воспитания – заместитель командира по воспитательной работе и т.п.
Кроме того, требует отдельного рассмотрения и исследования вопрос доведения до исполнителей требований издаваемых государством нормативных правовых актов, поскольку это также оказывает существенное влияние на распределение обязанностей по их исполнению и привлечение к ответственности нарушителей этих требований. Так, материалы проводившихся Пугинским Б.И. и Сафиуллиным Д.Н.исследований позволяют им утверждать, что в стране отсутствует сколько-нибудь цельная и надежная сеть доведения правовой информации до адресатов. Необходимость ее создания затушевывается формальными моментами, положениями о том, что издаваемые акты вступают в действие сразу на всей территории, а узнавать об их содержании вменяется самим субъектам, причем незнание законодательства не освобождает от ответственности за его неисполнение. Фактически же огромные массы хозорганов и граждан не имеют доступа к нормативным материалам (либо такой доступ чрезвычайно затруднен), что делает невозможным постоянный учет требований закона при решении хозяйственных и социальных задач[523]. Не является исключением здесь и военные организации. В этой связи требуется постоянно совершенствовать правовые механизмы своевременного выявления необходимой для надлежащей деятельности организации правовой информации и ее доведения до заинтересованных исполнителей под роспись.
Аналогичные требования содержатся и в Стандарте. Так, согласно п. 4.2.3. ГОСТ Р ИСО 9001-2001 для определения необходимых средств управления должна быть разработана документированная процедура, предусматривающая: обеспечение наличия соответствующих версий документов в местах их применения; обеспечение идентификации документов внешнего происхождения и управление их рассылкой; предотвращение непреднамеренного использования устаревших документов. В п. 7.2.1. устанавливается, что организация должна определить:
а) требования, установленные потребителями;
б) требования, не определенные потребителем, но необходимые для конкретного или предполагаемого использования, когда оно известно;
в) законодательные и другие обязательные требования, относящиеся к продукции;
г) любые дополнительные требования, определенные организацией.
В п. 7.2.2. предписывается, что если требования к продукции изменены, организация должна обеспечить, чтобы соответствующие документы были исправлены, а заинтересованный персонал был поставлен в известность об изменившихся требованиях. А в п. 7.5.1. закрепляется, что организация должна планировать и осуществлять производство и обслуживание в управляемых условиях. Управляемые условия должны включать там, где это применимо: наличие информации, описывающей характеристики продукции; наличие рабочих инструкций в случае необходимости.
Таким образом, указанные требования, правовые механизмы также могут с пользой применяться, использоваться и при организации рассмотренного участка правовой работы.
Как известно одним из важнейших факторов, существенно влияющих на уровень обороны государства является состояние личного состава войск и мобресурсов, вооружения и техники, материального обеспечения и др. видов ресурсов. Большое и важное место отводится управлению ресурсами и в стандартах. В частности, глава 6 в ГОСТ Р ИСО 9001-2001 устанавливает, что организация должна определить и обеспечивать ресурсы, требуемые для:
а) внедрения и поддержания в рабочем состоянии системы менеджмента качества, а также постоянного повышения ее результативности;
б) повышения удовлетворенности потребителей путем выполнения их требований.
При этом главным стержнем является, конечно же, человеческий фактор, который, как представляется, отражен в стандартах недостаточно полно. Стандартом предусматривается, что персонал, выполняющий работу, влияющую на качество продукции, должен быть компетентным на основе соответствующего образования, подготовки, навыков и опыта. Для этого организация должна:
а) определять необходимую компетентность персонала, выполняющего работу, которая влияет на качество продукции;
б) обеспечивать подготовку или предпринимать другие действия с целью удовлетворения этих потребностей;
в) оценивать результативность предпринятых мер;
г) обеспечивать осведомленность своего персонала об актуальности и важности его деятельности и вкладе в достижение целей в области качества;
д) поддерживать в рабочем состоянии соответствующие записи об образовании, подготовке, навыках и опыте.
Данный подход и понимание роли и места человеческих ресурсов в системе управления качеством обнаруживают недостаточно глубокое понимание всей сложности проблемы человеческого фактора как в социальном развитии и совершенствовании деятельности вообще, так и влияния его на качественные характеристики результатов деятельности организации в частности. Указанные требования показывают лишь поверхностное, схематичное отношение к персоналу, как какому-то бездушному винтику в механизме управления качеством. Между тем, вся деятельность и в обществе и в организации осуществляется в конечном итоге для человека и главным образом посредством человека – для удовлетворения в конечном счете его духовных потребностей и посредством усилий человеческого духа. Качество этой деятельности во многом и главным образом определяется духовными качествами, духовным, творческим потенциалом лиц, осуществляющих эту деятельность.
Эти главные обстоятельства стандартами не учитываются, в связи с чем за рамками их внимания остаются такие важные, существенно влияющие на качество факторы как уровень культуры и правосознания персонала, его морально-деловые качества (честность, трудолюбие, добросовестное отношение к работе, вежливость, доброжелательность и тактичность в обращении с сотрудниками и клиентами, приоритет общественных интересов над частными и т.п.). По этой причине, видимо, стандарты не предусматривают проведение в организациях на системной основе регулярных мероприятий воспитательного характера, направленных на укрепление и неуклонное повышение духовности, корпоративной культуры, нравственности и правосознания сотрудников. В то время, как именно здесь сокрыты главные движущие силы и резервы повышения качества в деятельности любой организации, особенно военной.
Подтверждением справедливости данного вывода могут служить результаты международного опыта, в частности японского, по раскрытию духовного, творческого потенциала сотрудников предприятий. Еще в 70-х годах корпорация «Тойота» стала родоначальником системы "ККК" ("кружки контроля качества"). В свое время американец Эдвард Деминг предложил контролировать качество не на конечном продукте, а на каждой стадии производства. В США эту мысль проигнорировали. Зато "Тойота" и другие японские автомобилестроители осуществили идею о том, что производство и контроль за качеством не должны быть разделены, тем более противопоставлены друг другу. Дело не в том, чтобы наказать бракодела. Главное - выявлять и устранять причины возможных дефектов. Когда кружки контроля качества выполнили свою задачу, их трансформировали в новый канал выявления творческой инициативы тружеников - в "систему полного производственного обслуживания" (ППО). При этой системе, которую первой внедрила тоже корпорация "Тойота", уход за оборудованием полностью передоверяется тем, кто на нем работает. Вместо наладчиков проверкой техники между сменами сообща занимаются отработавшая и заступившая бригады. На предприятиях, внедривших систему ППО, производительность труда почти удваивается, себестоимость снижается на треть, количество рационализаторских предложений возрастает в пять - десять раз. Главное же - в корне меняется психология людей, которые начинают сознавать себя хозяевами своего рабочего места, доверенной им техники. Именно на ППО опирается новое "секретное оружие" японских автомобилестроителей. Это система "кайдзэн", то есть снижение себестоимости продукции усилиями всего коллектива. По мнению японских менеджеров, победителем в конкурентной борьбе XXI века станет тот, кто полнее раскроет творческий потенциал коллектива[524].
Таким образом, будущее за человеческим фактором – духовным, творческим потенциалом сотрудников, укреплять и раскрывать который всеми средствам и способами (в т.ч. и правовыми) надлежит руководству организации, ведомства, государства.
Стандарты очень большое значение отводят вопросам измерения, анализа и улучшения (раздел 8 ГОСТ Р ИСО 9001-2001) качественной стороны деятельности организаций. Согласно требованиям стандарта организация должна планировать и применять процессы мониторинга, измерения, анализа и улучшения, необходимые для:
а) демонстрации соответствия продукции;
б) обеспечения соответствия системы управления качеством;
в) постоянного повышения результативности системы управления качеством.
При этом, перечисленные меры должны включать определение применимых методов, в том числе статистических, и область их использования. Подобные мероприятия позволяют относительно объективно и беспристрастно оценивать результаты деятельности организации и степень их приближения к заданным в целях деятельности организации, а также увидеть полную картину преимуществ и недостатков в динамике, спрогнозировать и предотвратить возможные опасности и угрозы в работе всего коллектива организации. Примечательно то, что подобные мероприятия в той или иной мере проводятся в войсках при подведении итогов за периоды обучения, проведении различных проверок, инспектирования войск и т.п., когда собираются, обрабатываются и анализируются различные количественные показатели деятельности той или иной военной организации. Ярким примером может служить также и форма доклада о состоянии правовой работы в воинских частях, в котором содержится специальный раздел, в котором суммируются различные количественные показатели, характеризующие уровень правовой работы в соответствующей воинской части. В самом же тексте доклада, по сути, осуществляется анализ этих показателей, их динамики, дается оценка позитивных и негативных сторон различных наиболее важных для военной организации направлений правовой работы.
Согласно требованиям Стандарта (п. 8.2.2.) организация должна проводить внутренние аудиты (проверки) через запланированные интервалы с целью установления того, что система менеджмента качества:
а) соответствует запланированным мероприятиям, требованиям стандарта и требованиям к системе менеджмента качества, разработанным организацией;
б) внедрена результативно и поддерживается в рабочем состоянии.
При этом программа аудитов (проверок) должна планироваться с учетом статуса и важности процессов и участков, подлежащих аудиту, а также результатов предыдущих аудитов. Критерии, область применения, частота и методы аудитов должны быть определены. Выбор аудиторов и проведение аудитов должны обеспечивать объективность и беспристрастность процесса аудита. Аудиторы не должны проверять свою собственную работу. Ответственность и требования к планированию и проведению аудитов, а также к отчетности о результатах и поддержанию в рабочем состоянии записей должны быть определены в документированной процедуре. Руководство, ответственное за проверяемые области деятельности, должно обеспечивать, чтобы действия предпринимались без излишней отсрочки для устранения обнаруженных несоответствий и вызвавших их причин. Последующие действия должны включать верификацию предпринятых мер и отчет о результатах верификации.
Примечательно то, что в войсках уже долгое время применяется аналогичное правовое средство под названием внутрипроверочных комиссий, призванных проверять различные направления деятельности военных организаций. Такие комиссии предусмотрены, например, ст. 91 Устава внутренней службы ВС РФ, а также приложением № 11 к нему, предусматривающим, что среди вопросов по организации боевой подготовки, внутренней и караульной служб, излагаемых в приказе командира полка на период обучения, должны содержаться: список внутрипроверочных комиссий по службам полка на период обучения; список внутрипроверочной комиссии по проверке состояния работы по рассмотрению и принятию решений по предложениям, заявлениям и жалобам.
В соответствии с п. 210 Инструкции по делопроизводству в ВС РФ (утв. Приказом МО РФ 1999 г. № 170) ежегодно (в январе-феврале) состояние делопроизводства в воинской части проверяется комиссией, назначаемой приказом командира (начальника) воинской части. Члены комиссии перед проверкой инструктируются начальником штаба воинской части, а где эта должность штатом не предусмотрена, - командиром (начальником) воинской части или одним из его заместителей. Кроме того, в силу ст. 219 той же Инструкции комиссиями, специально назначаемыми приказами командира (начальника) воинской части, проверяется два раза в году (по состоянию на 1 января и 1 июля) состояние контроля за исполнением служебных документов. Результаты проверок оформляются актами и докладываются соответствующим командирам (начальникам). В актах проверки отражаются следующие вопросы: общее количество служебных документов, поставленных на контроль; сколько из них исполнено в установленные сроки; какие поручения не исполнены в срок; причины неисполнения; виновные лица; предложения по совершенствованию контроля.
Помимо названных в военном законодательстве указывается и множество других случаев, когда создаются командиром части комиссии для проверки тех или иных вопросов деятельности (инвентаризация, прием-передача дел и должности и т.д.) воинской части. Вместе с тем, несмотря на то, что данный правовой механизм уже достаточно давно функционирует в военной системе законодательства, до настоящего времени нет единого порядка, стройного отработанного правового механизма работы этих комиссий (назначения членов комиссий, их статуса, представления и содержания отчетных документов, ответственности за объективность представленных результатов проверки и т.п.).
Похожая ситуация складывается и при проведении вышестоящими органами военного управления нижестоящих по самым различным вопросам. Отрывочные сведения о порядке проведения различных видов проверок разбросаны в многочисленных нормативных правовых актах, а единого общего для всех правового механизма до сих пор не выработано, хотя совершенно очевидно, что принципы проведения таких проверок, конечные цели, последовательность проведения, порядок составления и представления отчетности по результатам проверки, работа по устранению замечаний и привлечению к ответственности виновных и т.п. – имеют, по сути, единый, общий для подавляющего большинства проверок механизм их организации и проведения.
Вместе с тем, такой механизм достаточно глубоко проработан в системе управления качеством, которая имеет в своем арсенале три стандарта регламентирующие вопросы связанные с организацией и проведением проверок соответствия систем качества организации установленным требованиям. Такими стандартами до недавнего времени являлись:
Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 10011-1-93 "Руководящие указания по проверке систем качества. Часть 1. Проверка" (утв. и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 322);
Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 10011-2-93 "Руководящие указания по проверке систем качества. Часть 2. Квалификационные критерии для экспертов-аудиторов" (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 322);
Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 10011-3-93 "Руководящие указания по проверке систем качества. Часть 3. Руководство программой проверок" (утв. и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 322).
В настоящее время Постановлением Госстандарта РФ от 29 декабря 2003 г. N 432-ст эти стандарты прекратили действия в связи с утверждением нового национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 19011-2003 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента" (дата введения в действие с 01 апреля 2004 г.).
Таким образом, как видно из изложенного, такому важному правовому средству как проведение проверок руководством страны и Министерства обороны России с точки зрения правовой работы должного внимания не уделяется, в то время как это одно из мощнейших средств укрепления законности и правопорядка, повышения состояния правовой работы, боеготовности и обороноспособности страны.
Представляется, что такой правовой механизм необходимо выработать на основе наиболее удачных имеющихся образцов, регламентирующих подобные вопросы. Помимо указанного национального стандарта можно использовать также и Рекомендации по организации и проведению проверок состояния правовой работы в ВС РФ (приложение № 1 к приказу МО РФ 2001 г. № 10), а также др. документы. Однако главным их недостатком является то, что они совершенно не учитывают человеческий фактор, нравственные и духовные качества проверяющих, что приводит зачастую к укрывательству нарушений, халатному, поверхностному проведению проверок, вымогательству, взяткам и другим негативным явлениям, порождаемым низким уровнем правосознания, нравственных качеств личностей проверяющих. Поэтому в общем правовом документе, регламентирующем вопросы организации и проведения проверок главное внимание должно быть сосредоточено не на внешних формах, а на внутреннем содержании, сущности проверки и в связи с этим на тех требованиях, которые должны предъявляться к внутренним качествам проверяющих, их нравственным характеристикам (честности, принципиальности, добросовестности, трудолюбию, отсутствию дурных привычек и наклонностей: пьянства, праздности, лени, корысти и т.п.).
В этой связи особую помощь могут сыграть правовые активы, создание которых, например, предусмотрено директивой министра обороны РФ 2004 г. № Д-42. Указанная директива требует от руководителей всех уровней от заместителей министра обороны до командиров соединений и воинских частей для выполнения мероприятий правовой работы и правового воспитания организовать в подчиненных органах военного управления, соединениях, объединениях и воинских частях правовые активы. В правовые активы предписывается включать военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, имеющих среднее специальное или высшее образование. С представителями правового актива директива требует проводить методические сборы не реже 1-2 раз в период обучения.
Однако данные меры не возымеют своего действия, если не станут подлинными кузницами здорового правосознания, которое они будут «изливать» на весь остальной личный состав, если они не станут той школой нравственного и духовного совершенствования, – без которого немыслимо строить высокую воинскую дисциплину и правопорядок в воинских коллективах, бесполезно бороться с преступностью и деморализацией войск. Правовой актив, в сущности, должен выступать ядром военной организации, ее «мотором», движущей силой. Он должен возглавляться командиром и духовно окормляться священником, которые и должны постоянно изучать и оценивать достоинства личного состава и формировать состав этого актива. Должна разрабатываться программа мероприятий по повышению духовных качеств, правосознания участников правового актива, а также и план мероприятий по работе самого актива со всем личным составом по повышению правосознания, воинской дисциплины, правовой работы в войсках. Главным стержнем как планирующих документов, так и проводимых в рамках их мероприятий должна выступать нацеленность по повышению духовных качеств личности, поскольку именно они в первую очередь и определяют уровень правосознания воина.
Представляется, что в состав проверяющих должны назначаться люди из числа как раз этого правового актива, как лица, имеющие достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры, в связи с чем с высокой степенью гарантирующие эффективное ее проведение и объективные и беспристрастные результаты проверки.
Большое внимание уделяется стандартом и вопросам, связанным с управлением несоответствующей продукцией (п. 8.3 ГОСТ Р ИСО 9001-2001), т.е. механизму устранения нарушений и предотвращения их появления в деятельности организации. Для военных организаций это также является актуальным. Например, если по планам командования полк должен в течение 2 часов после объявления тревоги выдвинуться в полном составе на заданные позиции и занять оборону по определенному ему рубежу, однако по тем или иным причинам не в состоянии это сделать, то имеет место несоответствие, выражающееся в некачественной службе Отечеству. То же самое несоответствие обнаруживается в случае невыполнения нормативов по сдаче физической подготовки, стрельб, марш-бросков, по техническому состоянию техники, вооружения, боеприпасов и т.п. Необходимо управлять подобными несоответствиями таким образом, чтобы в кротчайшие сроки устранить эти нарушения, а также причины их вызывающие, и исключить тем самым возможность появления аналогичных несоответствий в будущем.
Стандарт в частности предусматривает, что организация должна обеспечивать, чтобы продукция, которая не соответствует требованиям, была идентифицирована и управлялась с целью предотвращения непреднамеренного использования или поставки. Средства управления, соответствующая ответственность и полномочия для работы с несоответствующей продукцией должны быть определены в документированной процедуре. При этом организация должна решать вопрос с несоответствующей продукцией одним или несколькими следующими способами:
а) осуществлять действия с целью устранения обнаруженного несоответствия;
б) санкционировать ее использование, выпуск или приемку, если имеется разрешение на отклонение от соответствующего полномочного лица или органа и, где это применимо, потребителя;
в) осуществлять действия с целью предотвращения ее первоначального предполагаемого использования или применения.
Записи о характере несоответствий и любых последующих предпринятых действиях, включая полученные разрешения на отклонения, должны поддерживаться в рабочем состоянии. Когда несоответствующая продукция исправлена, она должна быть подвергнута повторной верификации для демонстрации соответствия требованиям.
По-видимому, такого же порядка действий целесообразно и разумно придерживаться также и органам военного управления при работе с нарушениями как законодательства, так и требований вышестоящих командиров (начальников). Особенно актуален этот вопрос для представителей юридических служб, которым более всего приходится работать с нарушениями (жалобы, претензии, иски и т.п.) и выработкой предложений по их устранению и недопущению (консультации, методическое руководство правовой работой и т.п.) в будущем.
Важное место в системе управления качеством отводится анализу данных (п. 8.4 ГОСТ Р ИСО 9001-2001), что также является одним из главных элементов управления войсками как в мирное, так и военное время. Так, в частности, Стандартом предусматривается, что организация должна определить, собирать и анализировать соответствующие данные для демонстрации пригодности и результативности системы менеджмента качества, а также оценивания, в какой области можно осуществлять постоянное повышение результативности системы менеджмента качества. Данные должны включать информацию, полученную в результате мониторинга и измерения и из других соответствующих источников. При этом такой анализ данных должен предоставлять информацию по:
а) удовлетворенности потребителей;
б) соответствию требованиям к продукции;
в) характеристикам и тенденциям процессов и продукции, включая возможности проведения предупреждающих действий;
г) поставщикам.
«Изюминкой» и важным для военного дела достоинством системы управления качеством является ее нацеленность на непрерывное улучшение (п. 8.5 ГОСТ Р ИСО 9001-2001) качественных характеристик результатов деятельности организации. Согласно требованиям Стандарта организация должна постоянно повышать результативность системы управления качеством посредством использования политики и целей в области качества, результатов аудитов, анализа данных, корректирующих и предупреждающих действий, а также анализа со стороны руководства.
Данное требование чрезвычайно важно для военных организаций, которые должны постоянно нацеливать свою деятельность на повышение боевой готовности, т.е. улучшение основных характеристик (показателей) своей деятельности (например по боевой и мобилизационной подготовке, состоянию вооружения и техники, материальным запасам, морально-психологическому состоянию, воинской дисциплине личного состава и т.п.). При этом в основе такой деятельности по непрерывному улучшению должна стоять тяжелая, напряженная работа всего личного состава во главе с его командирами и честная объективная оценка командирами своей работы, без приписок заслуг и укрывательств правонарушений и недостатков.
Важным для военных организаций является также и требование Стандарта, устанавливающее, что организация должна предпринимать корректирующие действия с целью устранения причин несоответствий для предупреждения повторного их возникновения. Корректирующие действия должны быть адекватными последствиям выявленных несоответствий. Должна быть разработана документированная процедура для определения требований к:
а) анализу несоответствий (включая жалобы потребителей);
б) установлению причин несоответствий;
в) оцениванию необходимости действий, чтобы избежать повторения несоответствий;
г) определению и осуществлению необходимых действий;
д) записям результатов предпринятых действий;
е) анализу предпринятых корректирующих действий.
Кроме того, как предписывает Стандарт, организация должна определить действия с целью устранения причин потенциальных несоответствий для предупреждения их появления. Предупреждающие действия должны соответствовать возможным последствиям потенциальных проблем. Должна быть разработана документированная процедура для определения требований к:
а) установлению потенциальных несоответствий и их причин;
б) оцениванию необходимости действий с целью предупреждения появления несоответствий;
в) определению и осуществлению необходимых действий;
г) записям результатов предпринятых действий;
д) анализу предпринятых предупреждающих действий.
Перечисленные выше требования, предъявляемые к корректирующим и предупреждающим действиям позволяют глубже вникнуть в суть этих элементов Стандарта, понять их место и назначение во всем блоке требований, нацеленных на непрерывное улучшение деятельности организации. Корректирующие и предупреждающие действия имеют непреходящее значение и для военного дела, поскольку при правильной постановке этих процедур в военных организациях можно не спонтанно, а систематически, планомерно, целенаправленно добиваться быстрого выявления и устранения недостатков в повседневной деятельности войск и причин их вызывающих, а также – повсеместного распространения наиболее эффективных предупреждающих, профилактических, превентивных мероприятий, направленных на снижение брака в служебной деятельности органов военного управления, а значит добиваться таким образом улучшения деятельности военной организации в целом.
Идея, заложенная в непрерывном улучшении, есть ничто иное, как иначе воплощенная значительно ранее в методическом руководстве правовой работой идея об обеспечении единообразной и прогрессивной практики использования правовых средств военными организациями (см. п. 14 Наставления по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте, введенного в действие приказом министра обороны СССР 1987 г. № 250). Идея прогресса и есть, по сути, идея постоянного улучшения, идея непрерывного совершенствования. Поэтому сутью методического руководства правовой работой является в первую очередь поиск, выявление и распространение в войсках наиболее эффективных правовых средств, позволяющих улучшить те или иные качественные характеристики результатов деятельности военных организаций. Именно в этом ее непреходящая ценность, именно через такое понимание она приобретает важную практическую значимость.
Примечательно то, что в новом, ныне действующем Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах РФ (утв. приказом министра обороны РФ 2001 г. № 10), заменившем выше указанное Наставление по правовой работе в СА и ВМФ, согласно п. 7 методическое руководство правовой работой в Вооруженных Силах Российской Федерации направлено на обеспечение лишь единообразной практики использования правовых средств должностными лицами воинских частей. Таким образом, путем исключения из контекста всего одного слова «прогрессивной» в правовой работе была похоронена универсальная идея постоянного улучшения, идея непрерывного совершенствования деятельности органов военного управления с помощью правовых средств.
С таким подходом трудно согласиться, поскольку он обнаруживает полное непонимание сущности методического руководства правовой работой, его места и предназначения в системе военного управления по достижению стоящих перед военной организацией целей и решению стоящих перед ней задач. Единообразная практика, еще не значит лучшая практика. Не исключено, что в целях приведения к единообразию будут упраздняться в некоторых местах более прогрессивная практика ведения правовой работы. В этом случае методическое руководство правовой работой будет мешать, препятствовать наиболее полному и эффективному достижению целей военной организации. Совершенно очевидно, что сначала необходимо выявить лучшие, наиболее прогрессивные способы ведения правовой работы, убедиться в их однозначной пользе для военного дела и лишь после этого приступать к их распространению и единообразному, правильному применению. В противном случае, если главным в методическом руководстве будет обеспечение единообразия, хотя бы и в ущерб прогрессивности, такое руководство будет вредным и опасным для дела военного строительства и обороны страны.
Непрерывный поиск наиболее совершенных, прогрессивных, универсальных, оптимальных, полезных, выгодных, эффективных, наилучших правовых средств и способов ведения правовой работы, сориентированной на цели военной организации, а также решения наиболее часто встречающихся в практике командиров сложных правовых вопросов – вот та живая сила, тот глубинный смысл, который несет в себе методическое руководство правовой работой. Уничтожение этой силы, этого смысла есть уничтожение и самого методического руководства.
Несмотря на такое важное место и такую огромную роль, которую призвано играть методическое руководство в системе организации и ведения правовой работы, в ныне действующем Наставлении по правовой работе в ВС РФ вопросам методического руководства правовой работой отводится чрезвычайно скромное место, что явно не отвечает интересам военного дела, укреплению обороны страны. Наставление должно уделять больше внимания именно этому участку деятельности органов военного управления, поскольку поиск и внедрение наиболее прогрессивных средств, в т.ч. и правовых, в практику органов военного управления, есть то острие, та вершина, та высота, на которой должна вестись борьба с военными угрозами, с преступностью в войсках и которая во многом предопределяет успех и правовой работы, и военного дела. Поэтому в Наставлении необходимо выделить соответствующий раздел, в котором подробно раскрыть сущность методического руководства, его цели и задачи, формы и методы его организации и ведения в войсках.
Управление документами является также центральным элементом системы управления качеством, поскольку через него и посредством его, по сути, происходит работа всего механизма системы качества, воздействие на различные его элементы и связи с целью достигнуть тем самым наибольшего положительного результата, максимальной эффективности при достижении стоящих перед этой системой целей. Документооборот выполняет роль своего рода кровеносной системы совместно действующей группы людей, коллектива, организации. При этом посредством документооборота происходит не только функциональное воздействие на определенные участки этого единого живого, функционирующего организма, но по состоянию документооборота, содержащейся в нем информации определяется способность организации достигать определенные ей цели (показатели), реализовать стоящие перед ней задачи.
В этой связи необходимо проанализировать позитивные моменты в механизме управления документооборотом в рамках системы качества на предмет возможных полезных заимствований для военного дела.
В стандарте требования к документации сосредоточены в основном в п. 4.2 ГОСТ Р ИСО 9001-2001, согласно которому документация системы менеджмента качества должна включать:
а) документально оформленные заявления о политике и целях в области качества;
б) руководство по качеству;
в) документированные процедуры, требуемые стандартом;
г) документы, необходимые организации для обеспечения эффективного планирования, осуществления процессов и управления ими;
д) записи, требуемые стандартом.
При этом, термин "документированная процедура" означает, что процедура разработана, документально оформлена, внедрена и поддерживается в рабочем состоянии.
Степень документированности системы менеджмента качества одной организации может отличаться от другой в зависимости от:
а) размера организации и вида деятельности;
б) сложности и взаимодействия процессов;
в) компетентности персонала.
Документация согласно стандарту может быть в любой форме и на любом носителе.
Главным документом системы управления качеством является руководство по качеству, которое разрабатывается на основании целей организации и в соответствии с политикой и целями организации в области качества. Согласно требованиям стандарта организация должна разработать и поддерживать в рабочем состоянии руководство по качеству, содержащее:
а) область применения системы менеджмента качества, включая подробности и обоснование любых исключений;
б) документированные процедуры, разработанные для системы менеджмента качества, или ссылки на них;
в) описание взаимодействия процессов системы менеджмента качества.
Документы системы менеджмента качества, как устанавливает стандарт, должны управляться, т.е. находиться под управляющим воздействием. Для определения необходимых средств управления должна быть разработана документированная процедура, предусматривающая:
а) официальное одобрение документов с точки зрения их достаточности до их выпуска;
б) анализ и актуализацию по мере необходимости и повторное официальное одобрение документов;
в) обеспечение идентификации изменений и статуса пересмотра документов;
г) обеспечение наличия соответствующих версий документов в местах их применения;
д) обеспечение сохранения документов четкими и легко идентифицируемыми;
е) обеспечение идентификации документов внешнего происхождения и управление их рассылкой;
ж) предотвращение непреднамеренного использования устаревших документов и применение соответствующей идентификации таких документов, оставленных для каких-либо целей.
Записи - специальный вид документов и они должны управляться согласно требованиям, приведенным в 4.2.4 ГОСТ Р ИСО 9001-2001. Записи должны быть определены и поддерживаться в рабочем состоянии для предоставления свидетельств соответствия требованиям и результативности функционирования системы менеджмента качества. Они должны оставаться четкими, легко идентифицируемыми и восстанавливаемыми. Должна быть разработана документированная процедура для определения средств управления, требуемых при идентификации, хранении, защите, восстановлении, определении сроков сохранения и изъятии записей.
Анализ вышеприведенных требований Стандарта показывает, что в организации должно обязательно присутствовать три группы документов: четко сформулированные цели (политика) в области качества, руководство по качеству и записи.
Цели (система целей) организации указывают смысл существования организации, содержание ее деятельности, направления в которых должна развиваться и совершенствоваться организация, стремясь наиболее полно реализовать эти цели. Без четкого определения целей существование и деятельность организации теряет всякий смысл, поэтому правильное установление в организации целей есть первостепенная задача любой организации, особенно военной. Для военных организаций такой целью является в первую очередь неуклонное повышение их боеготовности, т.е. их готовности либо самим вступить в бой и одержать победу над противником, или оказывать эффективное содействие другим подразделениям и частям, отражающим агрессию. Каждая организация достигает эту цель по-своему, с учетом ее специфики и функционального предназначения, что и должно найти свое отражение в системе уже вполне конкретных целей конкретной военной организации.
На основании четко сформулированных целей формируется вся военная организация и виды ее деятельности, которые и должны получить четкое закрепление в Руководстве по качеству этой конкретной организации, где указывается, что и как должна делать организация, чтобы достигать поставленные ей цели. Записи же замыкают эту цепочку (цели – руководство – записи) и позволяют получать доказательство того, насколько полно достигнуты цели организации и насколько вообще она способна их достигать. В военных организациях по записям определяется уровень боеготовности частей и подразделений.
Как видно центральным звеном этой цепи является Руководство по качеству организации, которое связывает воедино цели организации и результаты достижения этих целей, пытаясь достигнуть знака равенства, тождества между ними. Поэтому Руководство является в организации ключевым документом, ему необходимо уделять самое пристальное внимание. Представляется интересным в связи с изложенным сравнить руководство по качеству и Наставление по правовой работе в ВС РФ по их сущности и содержанию. Как оказывается, в них есть много общего, но есть и некоторые отличия.
Как уже указывалось руководство по качеству, разрабатывается на основании целей организации и в соответствии с политикой и целями организации в области качества. Примечательно, что и правовая работа в организации должна организовываться и вестись применительно к основным целям и задачам этой организации, поскольку ценность ее для организации именно в том и состоит, насколько она помогает и способствует достижению целей организации правовыми средствами. Следовательно, и наставление по правовой работе должно основываться на целях организации и ориентироваться на их достижение правовыми средствами, которые и должны закрепляться в системном порядке, исходя из иерархии целей организации и эффективности воздействия правовых средств на достижение этих целей.
В этом смысле показательна динамика изменений нормативного определения правовой работы в Вооруженных Силах. Согласно ранее действовавшего Наставления по правовой работе в СА и ВМФ под правовой работой понимался комплекс мер, направленных на обеспечение строгого соблюдения требований законов, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР, воинских уставов, приказов и директив Министра обороны СССР и других должностных лиц, осуществляемый всеми органами военного управления, командирами начальниками и политорганами
