2020-01-14
1583
Структура информационного законодательства должна соответствовать структуре законодательства России в целом, которая нуждается в специальном обсуждении в рамках задачи разработки Свода законов Российской Федерации. Здесь отметим лишь некоторые общие аспекты этой проблемы.
Законодательство Российской Федерации в целом и информационное, в частности, представляет собой достаточно сложную систему. Ее можно описать по разным признакам. Наиболее общими признаками ее структуры являются: уровни законодательства; методы нормативного регулирования отношений и степень охвата предмета регулирования.
Напомним, что российское информационное законодательство формируется в соответствии со статьями 71, 72, 73 и 76 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и порядке правового регулирования. В рамках такого разграничения оно разделяется на федеральное информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, действующие на всей территории Российской Федерации, и региональное информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации.
|
|
|
В структуре федерального информационного законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации можно выделить следующие уровни. Высший уровень формируется самой Конституцией, за ним идет уровень Законов Российской Федерации, которые делятся на федеральные конституционные и федеральные. Третий уровень составляют Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, содержащие общеобязательные нормы. Четвертый уровень формируют постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а пятый – нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Структура регионального информационного законодательства для разных субъектов Федерации может быть различна в соответствии с их конституциями или уставами, но ее высшие уровни всегда составляют указанные акты и законы субъектов Федерации.
Другой важнейший аспект структуризации информационного законодательства “по степени охвата” предмета регулирования имеет в виду соотношение специальных нормативных правовых актов, целиком посвященных вопросам правового регулирования в информационной сфере, и отдельных норм по данному предмету в других нормативных правовых актах. При этом следует учитывать разделение российского законодательства на общее, специализированное в отдельных сферах жизнедеятельности общества и законодательство, определяющее структуру и функции органов государственной власти.
|
|
|
Такое представление структуры информационного законодательства с точки зрения законотворческой техники раскрывает важный аспект соотношения разного рода правовых актов и норм, а также распределение ответственности и задач между различными структурами и органами государственной власти при формировании информационного законодательства как единой системы, конечную цель которого можно определить как создание Информационного кодекса Российской Федерации.
Эффективное решение проблем информационного обеспечения деятельности государственной власти России (см. гл. 7), включая приоритетные направления формирования, использования и развития системы государственных информационных ресурсов и государственной составляющей информационно-коммуникационной инфраструктуры, связано с нормативно-правовым аспектом данной задачи. Условное ранжирование проблем законодательного регулирования ее решения может выглядеть следующим образом:
· правовой статус каждой ветви, уровня и органа в единой системе органов власти в смысле права на информацию, порядка использования общих государственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных систем и сетей, обмена собственными информационными ресурсами;
· определение границ государственной собственности на информационные ресурсы и информационно-коммуникационные системы и сети, разделение их в структуре государственной власти на федеральные, субъектов Федерации, совместной собственности или совместного пользования;
· документирование информации и информационных процессов;
· определение порядка использования информации по категориям доступа;
· формирование системы государственных органов, ответственных за состояние и использование государственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных систем и сетей и за реализацию государственной политики в этой сфере;
· установление правовых основ информационного взаимодействия органов государственной власти и общества, включая проблемы массового информирования и коммуникаций;
· нормативное оформление ответственности субъектов в системе государственной власти, должностных лиц и государственных служащих за нарушение законодательства в информационной сфере;
· порядок восстановления прав государства, защиты его интересов при их нарушениях в процессе информационного обмена и использования государственных информационных ресурсов, систем и сетей со стороны субъектов пользования.
Для полного обоснования предметных областей законодательного регулирования процессов информационного обеспечения государственной власти необходимо проследить связь между функционально-целевыми направлениями работы с информацией в этой системе и всей технологической цепочкой процесса реализации права на информацию, с одной стороны, и ориентацией на уровни и подсистемы законодательства, в которых должно осуществляться такое регулирование, с другой.
Первый блок законодательных проблем информационного обеспечения деятельности государственной власти связан с реализацией права на информацию государства в лице его органов и институтов, включая формирование новых и использования уже имеющихся информационных ресурсов в своей и смежных системах органов власти и управления. Первоочередной задачей является обеспечение защиты от разрушения уже накопленных ресурсов, угроза которым, как это ни парадоксально, исходит от самой государственной власти из-за неорганизованности и неупорядоченности системы ее органов. Основным элементом решения этой законодательной задачи должны стать правила и процедуры, обеспечивающие своевременность, полноту и достоверность информации, включаемой в государственные информационные ресурсы, а гарантия ее решения – в правильности классификации функций органов власти, в создании информационных регистров по каждой группе функций и ее элементов. В этих целях необходимо иметь классификаторы для групп однородных органов государственной власти и для каждого органа в отдельности. Это создаст организационную основу для формирования баз данных конкретного органа государственной власти и обеспечения эффективного информационного обмена между такими базами.
|
|
|
Второй блок проблем связан с созданием собственной информации на основе переработки информации, поступающей в систему органов государственной власти из- вне. Ключевым моментом здесь является выработка информации, результирующей работу органа в целом, его подразделений и должностных лиц, а основные угрозы могут проистекать от нарушения порядка документирования производной информации, классификации ее по категориям доступа, определения порядка защиты от несанкционированного доступа и процедур ее использования внутри и вне системы органов государственной власти. При этом важнейшая роль принадлежит процессу выработки и принятия решений, ибо этот процесс имеет специфические организационные формы, включающие обработку и анализ исходной информации и создание особого информационного продукта. Далее следует процесс распространения предписывающей информации по системе управления, информации о принятых решениях и информации для обмена с другими органами государственной власти и обществом.
Выработка и принятие решения - кульминация работы любого органа государственной власти. Эффективность решения зависит от его качества, а оно, в свою очередь, определяется состоянием информационных ресурсов органа государственной власти и глубиной их использования при принятии решений. В этой части требуют законодательного разрешения следующие проблемы: отсутствие или нарушение контроля за составом информационных ресурсов, перегрузка баз данных ненужной информацией, несбалансированность информации с функциями и полномочиями органа власти, наличие информационного вакуума или шума, отсутствие или неопределенность программных средств обработки информации в системе по ее функциям - целевым установкам воздействия на объект управления.
|
|
|
Специфика органов государственной власти определяет своеобразное информационное правило, основанное на принципе “необходимой достаточности информации” для любой системы. Необходимая достаточность информации для органа государственной власти определяется связью данного органа, с одной стороны с полем информации, определяемой как “государственная политика”, а с другой - с информационным полем, определяемым как аккумулятор информации обратной связи, характеризующей состояние общества, как объекта управления.
Государственная политика должна быть представлена суммой решений, принимаемых на основе действующего законодательства и оценки состояния сфер ведения исполнительной ветви власти и ее подсистем. Реализация государственной политики по разным сферам и отраслям управления – обязанность органов государственной власти, их должностных лиц и всего аппарата. Информация о единстве и целостности государственной политики, отражаемой в решениях органов государственной власти, в информационных материалах и выступлениях должностных лиц, является важным элементом процесса организации работы системы органов государственной власти и их взаимодействия с обществом. Обеспечить информационное взаимодействие всех структур государственной власти и проведение в целом единой государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства возможно лишь при наличии четких установок для каждой подсистемы власти, при условии доведения информации о направлениях деятельности ее органов до граждан и юридических лиц.
Ответственность всех органов государственной власти за реализацию государственной политики в конкретных областях государственного ведения и за информирование об этом граждан и всех структур общества должна быть закреплена в законодательстве о деятельности органов государственной власти и, в частности, в законодательстве об информационном обеспечении их деятельности. Это позволит информационно укрепить правопорядок, авторитет государственной власти и государства в целом.
Следующая группа проблем, нуждающаяся в законодательном урегулировании, связана с неопределенностью информационного пространства для отдельных органов власти, да и всей системы власти. По технологической цепочке работы с информацией типа “решение” необходимо законодательно обеспечить процедуры не только документирования, обработки, хранения информации, но наладить систему актуализации, отмены актов нормативного и индивидуального характера, а также реализовать действенный контроль за исполнением решений.
Объединяя в один блок представление отчетности, контрольной, аналитической информации в вышестоящие органы государственной власти и проблемы представления своей информации органом государственной власти другой системы, выделим следующие вопросы, требующие решения на законодательном уровне.
Для исходящей информации, источником которой является система самого органа государственной власти, существуют те же проблемы, что и для входящей. И в этом плане также существенное значение имеют координаты источника информации. Если для деловой и управленческой информации не установлено авторство, то это не означает, что такая информация не может быть защищена по признаку ее источника и собственника, или что ее создатель не несет ответственности за достоверность, полноту и другие параметры. В системе органов государственной власти должен быть решен вопрос об ответственности за исходящую информацию, информационный престиж органа и его аппарата.
В условиях информатизации на основе использования новейших информационных и коммуникационных технологий в законодательном плане приобретает значение и вопрос о форме передачи информации и ее носителе, так как все больше будет использоваться безбумажная форма передачи информации. Это требует решения вопроса о юридической силе машинного документа, о правовом режиме файла. Необходимы такие атрибуты файла-документа, которые позволят его идентифицировать по определенным признакам. Особую проблему представляет режим копирования открытых файлов и файлов с ограниченным доступом. Очевидно, что проблема передачи информации, обращающейся в системе государственной власти как деловая, служебная информация, требует законодательного регулирования во всех указанных выше аспектах.
Насыщенный блок законодательных вопросов связан с предоставлением информации другим юридическим лицам в пределах России и при трансграничном обмене информацией. Процедуры обмена, передачи информации бесплатно, при оплате затрат на ее обработку и средства связи, а также на коммерческой основе - все это в системе органов государственной власти требует самостоятельного нормативно-правового решения. При этом необходимо избежать таких проблем, как “двойной счет” информации (одна информация для себя, а другая для внешнего потребителя), монополизация информационных ресурсов, умышленная задержка информации и т.д. Обратная сторона монополизации информации связана с проблемой ее искажения и утечки, которые неизбежны в процессе информатизации и внедрения новейших информационных и коммуникационных технологий. Следовательно, законодательного решения требуют вопросы о собственности на государственные информационные ресурсы, об ответственности посредников и контрагентов.
И еще одна важная проблема информационного обеспечения и использования информационных ресурсов в системе органов государственной власти связана с организацией взаимодействия государственной власти с обществом. В первую очередь, законодательного регулирования требует процесс взаимодействия и взаимоотношений государственной власти со структурами массового информирования, информационного обмена и коммуникаций, включая традиционные средства массовой информации, являющимися посредником между государственной властью и обществом. Эти структуры следует рассматривать как агентов общественного мнения, представляющего собой истинную “четвертую власть”. Эта власть не может ставиться в один ряд с властью государственной, у нее свои задачи и свои механизмы. Здесь существенную роль должен играть кодекс профессиональной чести работников этих систем и журналистов, а также уровень доверия к ним потребителя массовой информации.
Наиболее остро в этой сфере стоят проблемы целесообразности наличия в государственной собственности средств массового информирования, государственного контроля за их деятельностью, снятия цензуры их информационной продукции. При законодательном решении проблемы взаимодействия органов государственной власти со средствами массового информирования следует учитывать два основных момента. Государственной власти необходимо активное информационное взаимодействие с гражданами и всеми институциональными структурами гражданского общества через средства массового информирования, способные представить и донести до общества ее позицию и оценки текущих внутриполитических и внешнеполитических событий без каких-либо искажений. Поэтому особенно в период социально-экономических преобразования, начального этапа формирования открытого гражданского общества и рыночной экономики, отсутствия устоявшегося законодательного регулирования и культурно-нравственных традиций в сфере массового распространения информации, массового информационного обмена и коммуникаций целесообразно сохранить часть средств массового информирования в государственной собственности. Но при этом государственная власть обязана создавать условия наибольшего благоприятствования для существования и активной деятельности средств массового информирования, от нее не зависимых (в первую очередь, экономически). Только такие независимые средства массового информирования могут стать полноценными агентами гражданского общества и всей его структуры, действующими как социально-аналитические и контрольные механизмы, как канал “обратной связи”, реализующий воздействие общественного мнения на власть.
Наличие двух видов средств массового информирования, разумеется, не исключает как государственный, так и общественный контроль за законностью их деятельности, и необходимость пресечения монополизма и обеспечения свободной конкуренции в сфере массового распространения информации. При этом на деятельность всех структур массового информирования, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, должно распространяться не только законодательное регулирование, устанавливающее одинаковые и обязательные для всех без исключений правила, но и воздействие судебной системы и системы Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.
Реальный процесс формирования информационного законодательства России развивается в двух основных направлениях. Во-первых, формируется совокупность специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере.Во-вторых, отдельные “информационные нормы” внедряются в другие отрасли законодательства, регулирующие отношения в разных сферах деятельности общества и государственной власть – экономической, социальной, политической, научно-технической, управленческой и др. Развитие информационного законодательства не ограничивается только федеральным уровнем, но осуществляется и на региональном уровне. При этом ведущая роль в правовом регулировании отношений в информационной сфере принадлежит развитию федерального информационного законодательства как единой системы взаимоувязанных федеральных законов, что является обязанностью федеральной законодательной власти и за что она несет непосредственную ответственность.
Началом формирования нового информационного законодательства России можно считать принятие 27 декабря 1991 года Верховным Советом РФ в окончательном виде Закон РФ “О средствах массовой информации”.
Ключевым моментом в развитии законодательства России, в том числе и информационного, является принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Конституция определила новые основы конституционного строя России, как суверенного демократического государства, признающего приоритет прав и свобод человека и гражданина, основы ее нового федеративного устройства, новую систему построения государственной власти в соответствии с принципом разделения властей и соответственно заложила новые конституционные основы всех отраслей российского законодательства, включая и информационное.
Поэтому в процессе формирования информационного законодательства России с декабря 1991 года по декабрь 1997 года целесообразно прежде всего выделить “доконституционный” период с декабря 1991 по декабрь 1993 года. Этот период характеризуется тем, что формирование российского законодательства проходило в политической и социально-экономической обстановке, определенной распадом СССР после подписания Беловежского соглашения в декабре 1991 года, на фоне нарастающего противостояния ветвей формирующейся российской власти, закончившегося драматическими событиями октября 1993 года. При этом в резко меняющейся политической обстановке продолжала действовать прежняя советская конституция РСФСР.
Принятие Закона РФ “О средствах массовой информации” стало не только отправной точкой в развитии российского информационного законодательства, но и важным политическим событием. Об этом законе, который концептуально базируется на безусловном запрещении цензуры, признании за гражданами права на учреждение СМИ, обеспечении профессиональной независимости редакций, детальной регламентации права журналистов на информацию, определении статуса журналиста, защите источников доверительной информации и т.д., достаточно много и подробно написано в юридической и политологической литературе. Однако следует особо отметить два обстоятельства, связанные с тем, что Закон РФ “О средствах массовой информации” и до настоящего времени остается базовым в области СМИ.
Во-первых, будучи основным средством не только выражения общественного мнения, но и воздействия на него, проведения публичных политических кампаний, включая избирательные, СМИ все более становятся объектом повышенного интереса различных политических сил и корпоративных групп. Представители коммунистической и националистической оппозиции в федеральных органах законодательной власти из всего действующего законодательства наиболее часто и активно пытались и пытаются путем внесения многочисленных поправок и дополнений изменить именно этот закон. Причем цель всех этих законодательных инициатив оппозиции, интенсивность которых возрастает пропорционально увеличению ее представительства в федеральных законодательных органах, состоит в том, чтобы либо непосредственно добиться для себя большего доступа в СМИ, либо поставить СМИ под свой контроль за счет ограничения прав журналистов и редакций.
Во-вторых, политическая обстановка, в которой разрабатывался и принимался закон, предопределила в качестве его основной цели обеспечение максимальной свободы слова, доступа к информации и политической независимости журналистов и СМИ. Эта цель была успешно достигнута. В существенно меньшей степени закон определил экономические условия деятельности СМИ. Поэтому по мере изменения ситуации и правил экономической деятельности в условиях повышения интереса к СМИ со стороны различных корпоративных финансово-промышленных групп все заметнее стала проявляться “экономическая несвобода” СМИ. Этот феномен наиболее отчетливо проявился в 1997 году. В этом плане закон “О средствах массовой информации” действительно нуждается в определенной доработке с учетом действующего законодательства, регулирующего отношения в экономической сфере, и, прежде всего, с учетом вступившего в действие с 1 января 1995 года Гражданского кодекса.
Закон “О средствах массовой информации”, обеспечивающей реализацию права на свободу информации, в известной степени предопределил принятие в июле 1993 года Закона РФ “О государственной тайне”. Последним устанавливались ограничения на действия с информацией, необходимые для того, чтобы государственная власть в условиях свободы распространения информации имела возможность выполнять свои функции по обеспечению защиты интересов страны, ее обороноспособности, безопасности, включая экономическую, территориальной целостности, по предотвращению преступлений и т.д. Этот закон является одним из основных в ряду информационных законов, регулирующих правоотношения при действиях с информацией ограниченного доступа.
Закон “О государственной тайне” установил доступные для всеобщего сведения правовые нормы, определяющие полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты, сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне и, что принципиально важно, сведения, не подлежащие засекречиванию, порядок засекречивания и рассекречивания сведений, порядок распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, и ограничения прав собственности на информацию в связи с ее засекречиванием, организацию защиты государственной тайны, финансирования соответствующих мероприятий и осуществления контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны. Вследствие того, что тотальная секретность являлась одним из важнейших элементов коммунистической системы государственного управления, принятие данного закона также стало существенным событием не только в законодательном, но и в политическом плане.
Развитие информационного законодательства в “доконституционный” период определялось тем, что в этот период доминировало отношение к информации в большей степени как к объекту интеллектуальной собственности, чем как к объекту вещного права. Поэтому вступление в действие закона “О средствах массовой информации” стимулировало активное развитие законодательства о защите авторских, издательских и иных прав на интеллектуальную собственность. В сентябре 1992 года был принят ряд законов Российской Федерации, относящихся к этой области законодательства, а именно, Патентный закон (охватывающий отношения, связанные с созданием, охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов), Закон “О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров”, Закон “О правовой охране топологий интегральных микросхем” и Закон “О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных”. Позднее в июле 1993 года был принят базовый в этой области Закон РФ “Об авторском праве и смежных правах”.
Кроме указанных законов в феврале 1993 года был принят Закон РФ “О федеральных органах правительственной связи и информации”, определивший правовую основу обеспечения органов государственной власти и других организаций специальными видами электросвязи и информатики. В соответствии с этим законом из структуры Комитета государственной безопасности была выделена и передана в непосредственное ведение Президента единая система федеральных органов правительственной связи и информации во главе с Федеральным агентством (ФАПСИ). В июле 1993 года был принят еще один важный для информационной сферы законодательный акт - Основы законодательства Российской Федерации “Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах”.
Для “доконституционного” периода формирования информационного законодательства характерны следующие особенности:
· формирование российского законодательства, включая информационное, проходило в условиях действия прежней советской Конституции РСФСР параллельно с интенсивным формированием новой российской государственности, обусловившим развитие острого политического кризиса между исполнительной и законодательной ветвями власти;
· разработка и принятие ряда российских законов, например закона “О средствах массовой информации”, носили ярко выраженный политический характер, являясь своего рода прорывом в новое посткоммунистическое законодательное пространство;
· развитие информационного законодательства не носило системного характера, так как определялось в большей степени политическими, а не системообразующими законотворческими факторами и этот процесс не координировался как единый специализированным функциональным звеном федеральной законодательной власти;
· приоритетным являлось отношение к информации как к объекту интеллектуальной, а не вещной собственности.
В декабре 1993 года одновременно с принятием Конституции прошли выборы в пятую (первую) Государственную Думу, которая в соответствии с Конституцией осуществляла свои полномочия с января 1994 года до выборов в декабре 1995 года в шестую (вторую) Государственную Думу. Поэтому “постконституционный” период формирования информационного законодательства целесообразно разделить на два периода, соответствующие периодам деятельности пятой и шестой Государственной Думы: с января 1994 по декабрь 1995 года и с января 1996 по настоящее время.
Развитие информационного законодательства в “постконституционные” периоды определяется двумя существенными факторами. Во-первых, оно базируется уже на новых конституционных нормах, определенных Конституцией Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в соответствии с принципами построения государственной власти, определенными Конституцией, и Регламентом Государственной Думы основным источником формирования совокупности специальных законодательных актов федерального уровня является соответствующий специализированный комитет Государственной Думы. В начале деятельности пятой Государственной Думы специализированной структурой, отвечающей за формирование информационного законодательства как единой системы, был определен Комитет по информационной политике и связи. В этом качестве он продолжил свою работу и в шестой Государственной Думе. Именно этот Комитет является тем звеном федеральной законодательной власти, эффективность работы которого определяет, в основном, темпы развития и качество информационного законодательства России в “постконституционные” периоды.
В Приложении 2 приведены результаты сравнительного фактологического анализа законодательной работы Комитета по информационной политике и связи пятой и шестой Государственной Думы России
Глава 11. Создание законодательных основ государственной информационной политики России
Комитет по информационной политике и связи пятой (первой) Государственной Думы в период с января 1994 по декабрь 1995 года вел законодательную работу по следующим направлениям:
· формирование общего законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах;
· формирование законодательства в области связи;
· развитие законодательства о СМИ в части регулирования взаимоотношений между государственной властью и СМИ и в части государственной поддержки СМИ и книгоиздания;
· формирование законодательства о телевизионном вещании и радиовещании.
В феврале 1995 года вступил в действие Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". Это стало первым шагом в российском законодательстве по регулированию на федеральном уровне отношений, связанных с созданием условий для реализации права на информацию. Закон регулирует правовые отношения в трех взаимосвязанных аспектах:
· формирование и использование информационных ресурсов;
· создание и применение информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;
· защита информации и прав субъектов в информационных процессах.
Закон направлен на создание в России такой информационной инфраструктуры, которая способна обеспечить экономическую и общественную деятельность граждан, предприятий и организаций, органов государственной власти и местного самоуправления. Регулируя отношения в области формирования и использования информационных ресурсов, создания и применения перспективных информационных технологий, защиты информации, закон создает условия для формирования эффективного информационного пространства и полноценного включения России в международный информационный обмен.
Действие закона призвано предотвратить потери от бесхозяйственного отношения к информационным ресурсам и информатизации, способствовать созданию условий для эффективного информационного обеспечения социального и экономического развития страны и укрепления информационной безопасности, должно обеспечить практическую реализацию права на информацию юридических и физических лиц. Применение норм закона позволяет: существенно сократить потери государства, общества, экономических структур и граждан в результате упорядочения и защиты информационных ресурсов, установления ответственности владельцев за качество ресурсов и предоставление информации потребителям; повысить эффективность принимаемых решений на всех уровнях власти на основе полной, оперативной и достоверной информации; защитить права граждан на информацию и личную тайну; активизировать борьбу с преступностью и коррупцией.
Закон впервые в российской законодательной практике комплексно решает проблемы организации информационных ресурсов, определяет правовые положения по их использованию: кто может быть их собственником, кто может их получать и использовать и на каких условиях. В соответствие с мировой практикой, информационные ресурсы рассматриваются в двух аспектах: материальном - на информацию распространяется право собственности, ее можно покупать, продавать и т.д.; интеллектуальном – в отличие от других ресурсов, на нее распространяется право интеллектуальной собственности и авторское право.
В области формирования и использования информационных ресурсов закон регулирует комплекс отношений, связанных со сбором, обработкой, накоплением, хранением, актуализацией, поиском, распространением и представлением потребителю документированной информации. Объектом правового регулирования в законе является не содержание и смысл информации, что относиться к институтам авторского и патентного права, и не материальный носитель информации, а документированная информация (документ) в целом, являющаяся наряду с формируемыми на ее основе информационными ресурсами основным элементом информационного пространства.
Распространение закона на вполне конкретный объект - документированную информацию делает его достаточно предметным. Документированная информация - то средство, которое обеспечивает связь всех элементов экономики, всех форм общественной и политической жизни в сложный для России переходный период. Регулирование и защита документированной информации - проблема первостепенной важности в становлении и развитии российской государственности и многоукладной экономики.
Закон предусматривает возможность относить отдельные объекты федеральных информационных ресурсов к общероссийскому национальному достоянию. Очень важно, что такое отнесение и правовой режим этих объектов устанавливается специальным федеральным законом.
В законе определены цели и основные направления государственной политики в сфере информатизации. Впервые указано, что дело именно государства заниматься этими вопросами, в том числе формированием и осуществлением единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации. Информатизация определяется как новое важное стратегическое направление деятельности государственной власти.
Закон призван обеспечить одно из важных конституционных прав граждан - свободу доступа к информации. Этому способствует введение законом такой правовой категории, как государственные информационные ресурсы: они объявляются открытыми и общедоступными. Всю информацию о законодательных и других нормативных актах, о чрезвычайных ситуациях, о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также экологическую, демографическую и т.п. информацию властные структуры и их должностные лица обязаны предоставлять бесплатно любому гражданину. Наряду с правом на информацию граждан закон закрепляет право на информацию юридических лиц и органов государственной власти и местного самоуправления.
Возлагая на органы государственного управления ответственность за обеспечение доступа граждан и юридических лиц к государственным информационным ресурсам, закон закладывает правовые основы гарантий прав граждан на информацию, снимая тем самым преграды, сдерживающие их деловую и социальную активность. Доступность информации, как известно, значительно повышает эффективность социально-экономической деятельности органов управления, субъектов хозяйствования, а, следовательно, и экономики страны.
Государственная, в частности, нормативная, информация становится (пусть формально) доступной для граждан. Граждане получают право следить за деятельностью органов власти, расходованием бюджетных средств. Должностное лицо обязано не только предоставить информацию, но гарантировать и то, что эта информация точна и достоверна. И, что особенно важно, закон обеспечивает доступ к информации любому лицу. Это - принципиальные положения, они свидетельствуют о том, что при регламентированном характере доступа к информации граждане получают большую информационную свободу, чем в условиях бесконтрольности информационных процессов, кроме того появляется возможность навести порядок с часто имеющим место самоуправством должностных лиц.
Закон запрещает использовать информацию о личности в ущерб ее интересам, обеспечивает защиту информации о гражданах в условиях информатизации. Особенно важно, что закон запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни граждан и информации, нарушающей личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Кроме декларативной демократичности и подтверждения конституционных норм, эти положения закона несут и важный практический смысл. Они должны повлиять на дальнейшее развитие законодательства, в частности, на сторонников законодательного закрепления за правоохранительными органами права на проведение “профилактических” превентивных мероприятий с целью проверки личной жизни граждан “на законность”. В законе содержатся важные положения, регламентирующие деятельность негосударственных организаций и частных лиц, связанную с обработкой и предоставлением пользователю персональных данных. Такая деятельность подлежит обязательному лицензированию. Предусматривается также государственная регистрация информационных ресурсов и систем, упорядочение деятельности служб сертификации и лицензирования с целью обеспечения защиты информации, и прежде всего информации о гражданах.
Закон направлен на решение весьма существенного вопроса экономической реформы - формы, права и механизма реализации собственности на накопленные информационные ресурсы и технологические достижения, а также на создание целостной системы их инвентаризации и эффективного включения в хозяйственный оборот. Принятие закона - крайне важный прецедент в отечественном законодательстве: впервые физические лица получили право быть собственниками “массивов документов”, документированной информации. Таким образом фиксируется право частной собственности на документированную информацию, которая отныне признается полноправным товаром.
Формирование, обработка и использование информационных ресурсов осуществляется на основе применения современных информационных технологий и систем. Закон регулирует отношения, возникающие при разработке и производстве информационных технологий, систем и средств их обеспечения. Закон обеспечивает защиту права собственности и авторства в сфере информационных систем и технологий, а также при реализации обязанностей государства и иных субъектов по созданию и организации эксплуатации информационных технологий, систем и средств их обеспечения. Все это способствует формированию в России цивилизованного рынка информационных ресурсов, продукции и услуг. Закон содержит правовые нормы, позволяющие обеспечивать свободу конкуренции и ограничивать монополистическую деятельность на информационном рынке с помощью лицензирования, мер общественного и государственного контроля так, как это принято в мировой практике.
Закон также устанавливает строгий порядок отнесения информации к различным категориям доступа. Нормы закона обеспечивают уменьшение утечки информации, содержащей личную, коммерческую, государственную тайну, охраняя интересы личности, общества и государства, увеличивая уверенность граждан и субъектов экономической деятельности в гарантированной государством защите их прав.
Специфика документированной информации как объекта правового регулирования и применение современных технологий в системах такой информации требует особого подхода к защите информации, информационных ресурсов и информационных прав граждан. Широкое распространение автоматизированных информационных систем, сетей и банков данных вызывает появление новых форм несанкционированного доступа к информационным ресурсам и их незаконного использования, появление компьютерных преступлений. Исключить или, по крайней мере, существенно сократить число таких преступлений можно только средствами и механизмами защиты документированной информации, информационных ресурсов и систем. Закон определяет правовой порядок защиты информации, права и обязанности субъектов в этой области, обеспечивает защиту прав субъектов информационных процессов и защиту права на доступ к информации, а также предписывает государственную регистрацию информационных ресурсов и информационных систем, упорядочивает деятельность соответствующих государственных служб сертификации и лицензирования. Этими нормами закон не столько защищает интересы государства, сколько жестко регламентирует деятельность органов государственной власти. Все это создает основы для уменьшения ущерба, наносимого экономике страны преступлениями в информационной сфере.
Таким образом, Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” устанавливает правовой режим информационных ресурсов как объекта отношений физических, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим включает четыре группы нормативных требований, определяющих: порядок документирования, право собственности, категории информации в зависимости от доступа к ней, порядок правовой защиты. Закон следует оценивать как своего рода ядро информационного законодательства, призванное повлиять на реальное состояние информационного обеспечения потребностей граждан, различных структур общества, системы органов государственной власти и местного самоуправления, на состояние информационной безопасности в условиях рыночной экономики, глубоких политических и социально-экономических преобразований, перехода к информационному обществу и интенсивного расширения международных связей. Закон “Об информации, информатизации и защите информации” открывает путь к разработке и принятию целого комплекса законов и иных нормативных правовых актов, развивающих его основные положения.
Одним из таких правовых актов является Федеральный закон “Об участии в международном информационном обмене”. Цель этого закона - правовое регулирование отношений, возникающих при участии России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, и защита интересов России, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене. Закон определяет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: создавать условия для обеспечения всех российских субъектов международного информационного обмена, иностранными информационными продуктами и услугами; обеспечивать пополнение государственных информационных ресурсов иностранными информационными продуктами; содействовать внедрению современных информационных технологий международного информационного обмена; обеспечивать защиту государственных и негосударственных информационных ресурсов России, отечественных собственников и владельцев документированной информации, информационных ресурсов и продуктов, средств международного информационного обмена, российских пользователей от некачественной и недостоверной иностранной информации и недобросовестной конкуренции; развивать товарные отношения и расширять взаимовыгодный международный информационный обмен при соблюдении правового режима информации. Закон предоставляет право муниципальным образованиям, муниципальным информационным службам и средствам массовой информации самостоятельно участвовать в международном информационном обмене.
Закон определяет правовой режим участия в международном информационном обмене на основе отнесения документированной информации, информационных ресурсов, продуктов и средств информационного обмена к тем объектам имущественных прав собственников, которые включаются в состав их имущества. Закон подтверждает, что информационные продукты являются товаром, если по отдельным их видам это не противоречит международным договорам и российскому законодательству, а отношения права собственности при оказании или получении информационных услуг определяются на договорной основе. При этом оказание информационной услуги не создает для пользователя право авторства на полученную документированную информацию.
Закон непосредственно определяет перечень документированной информации, вывоз которой из Российской Федерации не ограничен. Этот перечень, в частности, включает массовую информацию и документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и других информационных системах. При этом закон предусматривает и ограничения на вывоз и ввоз документированной информации. Ограничивается вывоз информации, отнесенной к государственной тайне или иной конфиденциальной информации, общероссийскому национальному достоянию и архивному фонду. Право ввоза информационных продуктов, которые могут быть использованы для осуществления хозяйственной деятельности, запрещенной российским законодательством, или иных аналогичных действий предоставляется только юридическим лицам, уполномоченным Правительством.
Закон определяет также порядок использования средств международного информационного обмена и включения информационных систем и сетей в состав таких средств на основе волеизъявления их собственника и при наличии международного кода. При этом защита государством конфиденциальной информации при международном обмене осуществляется только для тех физических и юридических лиц, которые обладают лицензией на работу с конфиденциальной информацией и используют сертифицированные средства международного информационного обмена. Порядок выдачи таких лицензий и сертификатов устанавливается Правительством. При международном информационном обмене обязательному лицензированию подлежит только деятельность, связанная с обслуживанием государственных информационных ресурсов за счет бюджетных средств. Обязательной сертификации подлежат средства международного информационного обмена, обрабатывающие информацию с ограниченным доступом, а также способы защиты таких средств.
Закон определяет свободный доступ физических и юридических лиц к средствам международного информационного обмена только по открытым для ознакомления и общедоступным правилам, устанавливаемым собственником или владельцем таких средств. При этом на федеральный антимонопольный орган возлагается ответственность за предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сфере международного информационного обмена, а распространение недостоверной, ложной иностранной информации не допускается; субъект, получивший и распространивший такую информацию, привлекается к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в соответствии с российским законодательством.
Таким образом, Федеральный закон “Об участии в международном информационном обмене” регулирует условия и порядок свободного участия в международном информационном обмене российских физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов.
Этот закон, над которым активно работал Комитет по информационной политике и связи пятой (первой) Государственной Думы, в октябре 1995 года был принят Думой в первом чтении, а в декабре того же года сразу во втором и третьем чтениях, одобрен Советом Федерации и направлен Президенту. Однако в январе 1996 года Президент отклонил закон, не согласившись с отдельными его положениями по определению функций некоторых федеральных органов исполнительной власти. Работу над законом продолжил соответствующий комитет шестой (второй) Государственной Думы.
В Приложении 3 представлен перечень действующих нормативных правовых актов информационного законодательства России, составленный с использованием юридической справочной системы “ЮСИС” (Юридическое информационное агентство INTERLEX) по тематическому классификатору, разработанному совместно с сотрудником Центра законодательной и парламентской работы М.Е.Белецким.
