Тема 4. Соразмерность

Принцип соразмерности исходит из того, что основные права и свободы могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо для достижения публичных целей (защиты публичных интересов). При этом делается акцент на такую функцию права, как ограничение интересов. В основе содержания принципа соразмерности лежит совокупность требований, имеющих значение для подготовки правового акта с точки зрения определения его структуры и содержания его норм, а также на правоприменительную практику в рамках судебного и конституционного контроля (так называемый тест на соразмерность).

Требования соразмерности направлены, прежде всего, к выбору из имеющихся правовых средств. Соразмерность со всей очевидностью доказывает, что не правовые средства, а принципы права определяют методологию права и правовой науки. Например, лицу, действующему в чужих интересах, в одних случаях запрещается совершать сделки в отношении себя лично (представитель), в других - можно, но с согласия лиц, чьи права могут быть нарушены (лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа юридического лица), в-третьих - вообще отсутствуют ограничения в законе (посредники, лица, действующие от своего имени, но в чужих интересах), но это не означает, что необходимость защищать соответствующие интересы отпала. Просто законодатель в отдельных случаях плохо защищает эти интересы, применяя негодные средства или не применяя вообще никаких правовых средств.

Рассмотрим каждое из требований соразмерности в отдельности.

1. Необходимость (обоснованность) ограничений интересов.

Учитывая, что принцип соразмерности требует от государства устанавливать для предпринимателей только такие ограничения, которые необходимы для достижения публичных целей, очевидно, что в основе содержания принципа соразмерности лежит критерий необходимости. Эта идея находит свое подтверждение как в научной литературе, законодательстве, так и в судебных решениях.

Выделяя из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ формулу принципа соразмерности ("только в той мере, в какой это необходимо"), М.В. Баглай справедливо считает, что "принцип соразмерности представляет собой гарантию от чрезмерных ограничений прав и свобод" человека и гражданина, выходящих за рамки необходимости.

И. Рихтер и Г. Шупперт раскрывают содержание критерия необходимости, указывая, что с позиции принципа соразмерности "каждый административный акт должен быть:

1) пригодным для достижения поставленной цели;

2) необходимым для достижения поставленной цели из-за отсутствия других подходящих и более мягких средств;

3) приемлемым (подходящим, соразмерным в узком смысле) для затронутого лица, несмотря на вмешательство в его основные права".

Карл Экштайн определяет необходимость также через такое синонимичное понятие, как уместность с точки зрения предмета, времени, территории применения ограничения и круга затрагиваемых лиц.

Критерий необходимости применяется не только в решениях Суда ЕС, но и Европейского суда по правам человека. В частности, в решении от 8 февраля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы N 47936/99, поданной Галиной Питкевич против Российской Федерации, Европейский суд по правам человека оценивал, было ли вмешательство государства необходимым, оправданным по смыслу п. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей ограничение прав в публичных целях в демократическом обществе.

Необходимость является критерием определения соразмерности с позиции недопущения чрезмерности ограничения прав. Если норма права ограничивает экономическую деятельность свыше той меры, в которой это необходимо, такое ограничение необходимо признать чрезмерным. Требование определения той единственно возможной меры, заключающееся в самой сути принципа соразмерности, обусловливает существование многообразного инструментария для решения этой сложной задачи. Такой инструментарий можно с уверенностью назвать методологической основой принципа соразмерности, одним из элементов которого является соответствие между целями и средствами их достижения. Данный элемент исходит из содержания критерия необходимости, который означает также потребность достижения чего-то, какой-либо цели.

Важной особенностью критерия необходимости является недопущение принятия произвольных, необоснованных правовых актов или иных решений органами государства или иными регулирующими институтами или произвольного истолкования норм права. Так, Гражданский кодекс РФ в качестве основных начал гражданского законодательства закрепляет недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1).

Например, ст. 35 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" предусматривает возможность для органов государства принимать меры, затрагивающие внешнюю торговлю услугами, и вводить их, исходя из национальных интересов, если эти меры:

1) необходимы для соблюдения общественной морали или правопорядка;

2) необходимы для охраны жизни или здоровья граждан, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

3) необходимы для выполнения международных обязательств Российской Федерации;

4) необходимы для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

5) необходимы для обеспечения целостности и стабильности финансовой системы, защиты прав и законных интересов инвесторов, вкладчиков, держателей полисов, исполнителей финансовых услуг".

Негативное отношение к произвольности как основанию неправомерности положений нормативных актов нашло свое отражение и в судебной практике. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ прямо связывает принцип соразмерности с необходимостью исключения произвольности в регулировании и правоприменительной практике, указывая в одном из решений, что "право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

В другом случае в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании "Кадет Истеблишмент" и запросом Октябрьского районного суда города Пензы" указывается, что "Конституция Российской Федерации не исключает ограничение права частной собственности (статья 55, часть 3) и лишение этого права (статья 35, часть 3), однако возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих постановлений пришел к выводу, что данный принцип может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности".

По вопросам лицензирования предпринимательской деятельности Конституционный Суд РФ отметил, что отсутствие в законе "норм, регламентирующих порядок согласования субъектом Российской Федерации вопроса о выдаче федеральной лицензии, в том числе сроки, а также основания отказа, не означает, что при принятии соответствующего решения он вправе действовать произвольно, создавая тем самым для организации - соискателя федеральной лицензии дискриминирующие либо, напротив, необоснованно благоприятствующие условия".

В отношении правового режима малого предпринимательства правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о произвольном вмешательстве заключается в следующем: "...установив в абзаце втором части первой статьи 9 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" период, до истечения которого на индивидуальных предпринимателей - субъектов малого предпринимательства не распространяются изменения налогового законодательства, создающие для них менее благоприятные условия, законодатель воспользовался своим дискреционным полномочием и в дальнейшем не вправе произвольно отказаться от уже предоставленной юридической гарантии".