Местное самоуправление в Японии

Япония является унитарным государством, в то же время в ней получили широкое развитие муниципальные институты. Принцип местной автономии заложен в Конституции (глава 8) и Законе о местной автономии 1947 года. Наряду с этими источниками действуют несколько десятков иных нормативных актов — законов и подзаконных актов, определяющих в том числе механизм финансирования органов местного самоуправления.

Иерархическая система административно-территориального деления строится на основе двух звеньев. Верхнее звено образуют префектуры (их в Японии 47) четырех категорий: "то" (Токио), "до" (Хоккайдо), "фу" (Осака и Киото) и "кен" (43 остальные префектуры). Правовое положение префектур различных категорий одинаково, а отнесение их к разным категориям является исторической традицией. Низовое звено административно-территориального деления образуют города ("си"), поселки ("мати") и сельские общины ("мура").

Столица страны, город Токио, в административном отношении представляет собой 23 специальных района, приравненных к городам.

Наряду с префектурами и муниципалитетами, которые представляют собой обычные органы местного самоуправления, в Японии могут создаваться особые органы местного самоуправления — такие, как особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа, создаваемые специально для решения конкретных задач.

В том числе существуют особые города, определённые указами правительства — японские города с особым административно-правовым статусом, присвоенным указом Кабинета министров Японии в соответствии с Законом о местном самоуправлении (от 1947 года). Органы самоуправления данных городов уполномочены принимать решения по некоторым вопросам, которые обычно решаются только на уровне префектуры, например, в области городской системы образования, социального обеспечения, городского планирования и лицензирования предприятий малого бизнеса.

В свою очередь, города с указанным особым статусом делятся на городские районы, органы управления которых уполномочены решать некоторые вопросы административного уровня (например, в области регистрации, регулирования налога на недвижимость, медицинского страхования и т.п.).

Согласно нормам японского законодательства особые города, определённые указами правительства, должны иметь как минимум 500 000 человек населения (до 2005 года такими городами становились только города-миллионники). На данный момент в Японии наделены соответствующим статусом 20 городов, определённых указами правительства.

Японское правоведение различает принцип местной автономии, автономию местной общины и автономию жителей. Принцип местной автономии означает автономию административно-территориальной единицы от государства. Автономия местной общины связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управление общины самими гражданами, проживающими на ее территории. Автономия жителей определяется процедурой проведения местного референдума, закрепленной в Законе о местном самоуправлении.

Вышеперечисленные принципы обеспечивают возможность подачи определенной частью населения петиции о принятии, изменении или отмене местных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве их депутатов, отстранении от должности глав местных органов и иных должностных лиц. Кроме того, Парламент может принять закон, касающийся какой-либо конкретной муниципии, только при согласии на то абсолютного большинства ее жителей (это согласие выявляется также путем местного референдума).

Функции, выполняемые органами местного самоуправления, бывают трех видов: а) собственно местные функции; б) "административные полномочия" (носят местный характер, но имеют большую долю государственного участия); в) функции, делегируемые центральными ведомствами.

Статья 94 Конституции закрепляет за муниципиями (муниципалитетами) право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять управление в своих границах. Важное значение имеет наделение муниципий (в лице муниципальных собраний) правом принимать обязательные постановления, то есть нормативные акты местного значения.

Общий перечень функций муниципальных органов содержится в Законе о местном самоуправлении от 1947 года. Он содержит 22 направления деятельности, к которым относятся: поддержание общественного порядка на своей территории; обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения; устройство и управление парками, площадями и дорогами; ведение коммунального хозяйства; устройство и управление больницами, школами и др.

Местным законодательным органом в муниципальной единице является муниципальное собрание, возглавляемое председателем. Состав собрания зависит от численности населения: самые крупные префектуральные собрания насчитывают до 120 членов, самые маленькие поселковые и деревенские — около 12. Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность замены местных собраний в поселках и деревнях общим собранием (сходом) жителей (ст. 91 Закона о местном самоуправлении), но на практике это встречается крайне редко.

Законодательство Японии предусматривает роспуск муниципального собрания не государственными органами, а гражданами: не менее 1/3 числа членов комиссии по контролю за выборами (которая формируется из граждан с активным избирательным правом) могут выступить с предложением о роспуске муниципального собрания, далее комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, муниципальное собрание распускается. Вопрос о роспуске может быть решен только по истечении одного года с момента начала деятельности собрания. Статистика свидетельствует, что только в период с 1947 (момент принятия Закона о местном самоуправлении) по 1983 год местные жители в Японии 389 раз использовали свое право требовать роспуска муниципальных собраний, что, безусловно, свидетельствует о реальной обратной связи между населением и властями[3].