Конспект лекций 40 страница

В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государственного управления имеют и другие наименования, например: методы осуществления управленческих действий, методы управленческой деятельности, административно-правовые методы. Сущность этих понятий едина: методы управленческих действий — это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действии, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.

С теоретической точки зрения вопрос об административно-правовых методах целесообразно рассматривать с двух сторон: 1) теоретическое обоснование необходимости существования методов управления и их важность в управленческой среде; 2) формирование и нормативное обеспечение механизма его реализации.

Метод управленческих действий представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. При помощи методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц, различных организаций. Методы управления — необходимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (хозяйственного), социального и административно-политического строительства и развития.

Вопрос о методах управления — это вопрос о том, каким образом решаются управленческие дела, при наличии каких способов управление достигает установленных целей. Методы управления — это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу или одного человека), т.е. это особая связь конкретных людьми. В специальной литературе имеет место определенное единство в понимании методов управленческих действий. К числу традиционных признаков (или характерных черт) методов управления можно отнести следующие:

существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

цель использования метода управления или его практическое назначение — обеспеченно государственного управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленных задач и осуществления функций управления;

методы применяются и используются в процессе публично управленческой деятельности;

наличие особого правоотношения между субъектом и объектом государственного управления, выражающееся в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц по применению мер как убеждающего, воспитательного, регулятивного характера, так и властного, государственного, которое обеспечивается специальными силами и средствами; методы управления отражают связи и отношения, возникающие между субъектом и объектом управления;

5) установление в правовых актах управляющего воздействия, т.е. правовое регулирование порядка применения метода управления; в управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовых нормах (например, применение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания);

6) методы являются средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий;

7) отражают характер используемых управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления; выражают юридически-властные полномочия соответствующего субъекта управления;

8) содержание управляющего воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое лицо или организация; форма собственности; наличие вертикальной подчиненности);

9) как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы;

реализация нормотворческих и индивидуально-распорядительных полномочий субъектами государственно-властного управленческого воздействия, т.е. в некоторых случаях необходимо применить усилия для разработки и принятия нормативного правового акта управления, действующего для неограниченного круга лиц, в других случаях

применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта;

динамизм методов управления, т.е. они привносят в управленческую действительность процессуальные начала, способствуют реальному движению в системе управления, выполнению необходимых функций и полномочий;

наличие установленного законодательством порядка применения методов управления;

существование организационно-правовых форм применения методов управления или правовых форм их выражения. Она напрямую зависит от форм, используемых в про­цессе управления, т.е. методы управления могут содержаться в самих формах управления. В этом смысле форма и методы управления неразрывно взаимосвязаны. Например, ме­тод административного принуждения выражается в форме издания индивидуального акта (постановления соответствующего юрисдикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры административного взыскания (штрафа, административного ареста и т.д.); методы управления могут выражаться и в форме административного нормотворчества - в тех случаях, когда для обеспечения управляющего воздействия необходимо разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Инициирование принятия такого правового акта и есть практическая реализация метода управления;

метод управления имеет специфической характер управляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое воздействие (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного воздействия к должностному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация на практике предусмотренных законами правоограничений для государственных служащих, или, наоборот, применение мер поощрения; принятие решения о размещении государственного заказа, заключении государственного контракта, разработки государственной программы, стимулирования развития конкретных отраслей промышленности и производства);

содержащееся в методе управления индивидуально (применяемое должностным лицом единолично) или коллегиальное воздействие на объект управления (применяемое воздействие — результат коллегиального обсуждения и осуществления);

временные пределы применения метода управления. Управленческое воздействие может быть кратковременным (единовременным, одномоментным), т.е. когда необходимо окончательное решение управленческого дела, вопроса или спора при помощи специфического метода управления; вместе с тем применение метода управления для достижения определенной цели или решения задачи может осуществляться в течение длительного времени (в данном случае может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности).

Как отмечает В. М. Манохин, метод управления является связующим звеном между субъектом административного права и другими участниками отношений, заключая в себе не только волеизъявление, но и характер волеизъявления. Именно в характере волеизъявления, по мнению В. М. Манохина, и содержится существо метода управления. [115,c.144]

Воздействие на объекты управления, реализуемое посредством метода управления, может быть различным по своему характеру, назначению и содержанию. В зависимости от этого можно говорить и о различных характеристиках самих методов управления.

Во-первых, если управленческое воздействие характеризуется реализацией юридически-властных действий по отношению к управляемому объекту, то речь идет о методах управления, применение которых влечет важные юридические последствия, т.е. об административно-правовых методах (например, управление объектами государственной собственности; применение принуждения к должностным и юридическим лицам; административно-правовое регулирование экономических отношений при помощи таких инструментов, как централизованное регулирование, государственный контроль, регистрация, разрешение, лицензирование).

Во-вторых, если методы управления направлены на организацию деятельности органов управления и управленческого персонала, а также на обеспечение управленческих органов необходимыми материалами и средствами, то эти методы могут быть названы организационными методами управления (например, осуществление в органе исполнительной власти комплексных мероприятий по обеспечению проведения аттестации государственных служащих).

В-третьих, если в процессе реализации метода управления главным образом осуществляется контроль за управляемым объектом в какой-либо сфере, то такие методы называются контрольными.

В-четвертых, если методы управления направлены на обеспечение совершения различных процессуальных действий, то они носят название процессуальных методов управления (например, возбуждение дисциплинарного производства; организация проведения совещания или пресс-конференции в органе исполнительной власти).

Важнейшими среди указанных методов являются административно-правовые, т.е. такие, реализация которых сопровождается осуществлением государственных юридических властных полномочий органов государственного управления и их должностных лиц.

В настоящее время в системе государственного управления в области экономики оформляются и приобретают необходимое юридическое содержание методы общего регу­лирования, или методы административно-правового регулирования, которые содержат мощный и эффективный потенциал управляющего воздействия на экономические отноше­ния. Это, например, государственный контроль в различных отраслях и сферах экономики; оказание финансовой бюджетной поддержки некоторым отраслям промышленности; обеспечение эффективного управления казенными предприятиями; антимонопольное регулирование; проведение приватизационных мероприятий; выдача лицензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той или иной деятельностью. Эти и другие административно-правовые методы имеют целью защиту публичных интересов, усиление роли государства в осуществлении мероприятий, направленных на защиту правового порядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, поддержание дисциплины в области государственного управления. [146,c.28-35]

Виды методов осуществления управленческих действий

В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различных проявлений.

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитательных, поощрительных и других мер морального значения.

Поощрение направлено прежде всего на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовых отношений.

Достижение целей и задач управления может обеспечиваться при помощи мер принудительного характера, в этом случае объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами. В случае, если поведение лиц не соответствует требованиям этих правовых актов, государство, его органы и должностные лица имеют право применять меры принуждающего характера. Иногда эти меры бывают превентивными, т.е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий; в некоторых случаях меры принуждения направлены на наказание лиц, совершивших правонарушение (проступок); это могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального характера. В некоторых случаях меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различных общественных отношений.

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующими (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления.

Прямые методы характеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленных законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобных методов прямого властвующего (административного) воздействия. В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти.

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При их реализации не происходит прямого экономического воздействия на субъектов права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иных нормативных правовых актов, содержащих предписания, порядок их выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямых методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданных распоряжений и приказов, иных административных актов; в необходимых случаях специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленных требований.

Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права. Прямое воздействие — это издание приказа, распоряжения, исходящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. При прямом управляющем воздействии на управляемые субъекты не требуется дополнительного согласования применяемых административных мер. Внеэкономический характер административных методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемых, т.е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующих положений, распоряжений и указаний, т.е. главное воздействие здесь — моральное. При этом субъекты, обязанные подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает их должное поведение.

Прямое административное воздействие государства и его органов на экономические отношения необходимо также для обеспечения реализации государством своей экономической функции. Основные проявления прямого административного воздействия государства в области экономики следующие: монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность); государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий; управление объектами государственной собственности; осуществление государственного контроля в экономической сфере; регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т.д. К методам прямого административного воздействия относится также устанавливаемое государственными органами для различных организаций и предприятий лицензирование хозяйственной деятельности.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое со­держание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационно-управленческих действий);

на основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются с целью принятия нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные действия или принять соответствующие акты управления), поощрительно ркомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения) методы управления.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Их применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обес­печивающей соблюдение управляемыми объектами установленных правил и положений в своей деятельности; таким образом достигаются цели управления в развитии как внутриаппаратных (например, материальное поощрение служащих в органах государственного управления; обеспечение действия для должностных лиц установленых в законе материальных и имущественных льгот), так и экономических отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумных нововведений, поддержка некоторых отраслей экономики в конкретном регионе страны, предоставление налоговых льгот).

Эффективное управляющее воздействие на управляемых со стороны органов государственного управления достигается при применении экономических методов косвенным путем. Методы регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди которых можно выделить, например, следующие: опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемых лиц; формирование управленческой реальности, обеспечивающей должное поведение управляемых субъектов через оказание воздействия на их интересы, потребности, желания; обеспечение правовой защиты в рамках административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц; издание актов управления, управомочивающих на совершение соответствующих действий и принятие управленческих решений; возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческих действий; нормативное установление механизма стимулирования. Думается, что термин «косвенные методы управления» - не самое верное в данном случае обозначение. Экономическое воздействие (или экономическое принуждение) является таким же прямым способом воздействия, как и прямое административное воздействие при помощи приказа или распоряжения. Несмотря на известную долю условности в формулировке данного понятия («косвенное воздействие»), в основе соблюдения правил или требований всегда находятся обязанности и соответствующие интересы лиц. Применение косвенных методов не дает управляемому субъекту возможности действовать по собственному усмотрению; всегда для него что-то предусматривается, хотя при этом ему обеспечивается материальный интерес (например: проведение разумной и эффективной налоговой политики и нововведений в этой сфере; разработка государственных программ; размещение государственных заказов и заключение государственных контрактов).

Экономические методы публичного управления, так же как и административные, должны применяться только на основании нормативных положений. Стимулирующее воздей­ствие этих методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда администра­тивная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административных «командах», понимаемых в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необходимых элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доходов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика. Следует иметь в виду, что существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществления управленческих действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необходимым объемом компетенции; особым правовым статусом обладают и государственные, и муниципальные служащие, всё должностные лица, которые в необходимых случаях могут и обязаны осуществлять в рамках установленных административных процедур как административные, так и экономические методы управления.

Административные и экономические методы, имея различное назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и обладают общими чертами:

1) управленческое содержание;

2) субъекты применения;

3) объекты управляющего воздействия;

4) необходимость достижения целей и решения задач управления;

5) форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления).

Вместе с тем в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов; в области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы; в области управления промышленностью также большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.

Административные и экономические методы образуют соответствующие системы способов и приемов управляющего воздействия. К числу традиционно используемых методов управления относятся следующие:

регулирование управленческой деятельности;

установление соответствующих положений, действующих в системе государственного управления;

принятие решения о необходимости внедрения в процесс управления новых управленческих технологий и инструментов;

установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении тех или иных действий или принятии соответствующее

устное или письменное распоряжение о необходимости выполнения конкретного задания;

управление объектами государственной собственности;

осуществление разрешительной, регистрационной деятельности по лицензированию;

принятие решения об образовании, реорганизации и

ликвидации организаций, подведомственных соответствующим органам государственного управления

финансовая поддержка при помощи бюджетного финансирования отдельных отраслей, производств, предприятий;

осуществление антимонопольной деятельности;

установление стандартов, правового режима осуществления сертификационной деятельности, государственной статистики;

принятие решения об удовлетворении требований субъектов публичного управления;

принятие решения о реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти;

формирование управленческого персонала и принятие мер по обеспечению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности);

приостановление или отмена правовых актов управления;

принятие решения о необходимости заключения публично-правовых договоров (административных договоров);

размещение государственного заказа;

установление процессуальных положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающих в сфере управления споров и иных управленческих дел;

осуществление контрольной и надзорной деятельности;

осуществление административной юрисдикции;

осуществление нормотворческой деятельности;

применение мер административного принуждения;

проведение поощрительных и иных стимулирующих мероприятий;

применение мер материальной ответственности.

Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты — необходимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя как переоценивать, так и недооценивать административные методы осуществления управленческих действий, поскольку они являются необходимым атрибутом демократической административной системы. В условиях правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых административных методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.

В качестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-психологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органах исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата. Не отрицая важности данных методов управления, следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социально-психологические методы, как и социологические методы управления (например, управление социально-массовыми процессами, коллективами, органами, группами; повышение социальной активности; управление индивидуально-личностным поведением) являются объектом изучения психологии и социологии государственного управления. Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющих данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственных и муниципальных служащих, для должностных лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области психологии, социологии и этики публичного управления. [146,c.35-44]

Убеждение и стимулирование в административном праве

Понятие убеждения

В юридической литературе широко распространено мнение, что существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. [130,c.161]