2014-02-17
2252
Кто оплачивает природоохранную деятельность?
Разрешение конфликта между виновником и жертвой загрязнения во многом зависит от того первоначального распределения права собственности на ассимиляционный потенциал природной среды.
Если владелец предприятия обладал правами на выбросы, то жителям территории, прилегающей к заводу, не удастся заставить его сократить вредное воздействие на окружающую среду. Предприниматель может сделать это лишь в добровольном порядке.
Все сложится по-иному, если предприниматель такими правами не обладает, т. е. если ассимиляционным потенциалом владеет кто-то другой. Тогда предприниматель либо закроет свое производство, либо будет вкладывать деньги в природоохранную деятельность, либо платить компенсации жертвам загрязнения.
Это две базовые схемы распределения собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. В первом случае правами на ассимиляционный потенциал обладает виновник загрязнения, во втором – жертва. Какой же из способов распределения этих прав является наилучшим с точки зрения общества в целом?
Как бы не распределялся ассимиляционный потенциал первоначально, все равно он будет перераспределен, и общество в целом только выиграет от этого. Нуждающийся в нем найдет способ приобрести необходимую ему долю этого ресурса.
Введение имущественных прав на ассимиляционный потенциал должно быть дополнено возможностью перераспределения (продажи) прав собственности.
При этом не имеет большого значения первоначальное распределение прав собственности. В конечном итоге в результате переговоров и взаимовыгодных уступок будет выбран наиболее эффективный вариант.
Если обществу нужно, чтобы природная среда стала более чистой, и оно обладает достаточными средствами, то оно найдет способ сделать это.
Превратить внешние издержки во внутренние можно несколькими способами:
1. Потребовать от предприятия-загрязнителя полной компенсации ущерба. Этот метод относительно громоздкий и плохо реализуется на практике, особенно если на одной территории сосредоточено несколько производств. Дело в том, что трудно установить конкретного виновника загрязнения, а также не гарантируется поддержание желаемого качества окружающей среды.
2. Ввести платежи за загрязнение, рассчитанные на основе предельных природоохранных затрат. Этот метод хотя и лучше предыдущего, но все равно не позволяет гарантировать в динамике желаемого качества окружающей среды. При росте потребности в увеличении выбросов необходимо будет постоянно корректировать величину платежей, чтобы удержаться в прежней точке.
3.Ввести имущественные права на ассимиляционный потенциал и создать механизм перераспределения прав собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Этот метод является наиболее перспективным, так как, с одной стороны, не возникают экстернальные издержеки, а с другой гарантируется стабильность качества окружающей среды.
Первоначальное распределение имущественных прав на ассимиляционный потенциал не имеет значения, так как затем в результате перераспределения права на его использование будут распределены наилучшим образом.
Владелец ассимиляционного потенциала учитывает экстернальные издержки в своих расчетах, так как имеются заинтересованные стороны, готовые ему платить за то, что он уступит им часть своей собственности за соответствующую компенсацию, и они либо построят завод, либо будут наслаждаться улучшившимся качеством природной среды.
Кто оплачивает природоохранную деятельность?
Существуют два типа методов воздействия на предприятия-загрязнители – это административные и экономические.
Независимо от того, какой из методов использовался, предприятие либо осуществляет природоохранные затраты, чтобы привести свои выбросы в соответствие с требованиями, задаваемыми административно, либо вносит платежи. Если мы используем механизм продажи прав на загрязнение, то все равно предприниматель должен вложить деньги в покупку этих прав в требуемом ему объеме. Такой подход является реализацией принципа «загрязнитель платит».
Однако возможен и другой подход. Общество или какие-то его группы желают улучшить состояние окружающей среды и готовы платить за это. Такой принцип называется «платит жертва».
Соотношение между двумя принципами определяется распределением ответственности за сохранение окружающей среды между субъектом и объектами вредного воздействия.
На практике обычно оба подхода сочетаются. Известны случаи, когда, устанавливая жесткие природоохранные нормативы, государство одновременно оказывает предприятиям-загрязнителям финансовую помощь, чтобы предприятие-загрязнитель могло достичь новых нормативов качества окружающей среды.
Известны примеры принятия государственных и межгосударственных программ экологической направленности, где наряду с требованиями по сокращению воздействия на окружающую среду предусматриваются ассигнования для реализации природоохранных мероприятий.
Кроме того, в странах с развитой рыночной экономикой существует система налоговых льгот. Предприниматель хотя и не получает прямой поддержки из бюджета, но тем не менее государство, отказываясь от получения части налогов, берет на себя, хотя и косвенно, какую-то долю природоохранных затрат.
В основе действующей в России системы платежей лежит принцип «загрязнитель платит». Однако, предприятие-загрязнитель имеет возможность затем переложить часть платежа на потребителя своей продукции. Тем самым, в какой-то мере в оплате загрязнения участвует и его жертва.
Реализация принципа «загрязнитель платит»
Реализация данного принципа может быть осуществлена двумя путями.
Первый путь – введение платежей за загрязнения.
Это, с одной стороны, побуждает предпринимателя производить природоохранные затраты, чтобы сэкономить на платежах, а с другой – он оплачивает остаточные выбросы.
Таким образом, производитель оплачивает обе части экологических издержек: и природоохранные затраты (вкладывая деньги в очистные технологии), и ущерб (внося платежи за выбросы).
Второй путь – установить более жесткие природоохранные нормативы и прямо заставить предпринимателя вкладывать деньги в охрану природы.
В этом случае предприниматель оплачивает только первую составляющую экологических издержек – природоохранные затраты.
Однако предполагается, что при жестком нормировании выбросов вторая составляющая просто не возникает.
С точки зрения распределения бремени расходов между производителем продукции (изготовление которой сопряжено с загрязнением) и ее потребителем результат будет один и тот же.
Предположим, что государство устанавливает новый норматив качества окружающей среды. Предприятия, чье воздействие на природу не укладывается в новые более жесткие рамки, должны сократить свое воздействие. Это потребует дополнительных затрат.
Дополнительные издержки по охране природы делятся между производителем и потребителем, которые определяются спросом и предельными природоохранными затратами.
Иногда производитель может переложить на потребителя все свои дополнительные издержки, связанные с загрязнением окружающей природной среды, кроме того, как правило, он что-то выигрывает по сравнению с ситуацией до введения нового стандарта.
В результате бремя расходов по охране окружающей природной среды раскладывается на две стадии распределения и перераспределения природоохранных затрат – начальную и заключительную, следующим образом (см. табл. 1):
Таблица 1
| Специфика спроса на товар, производимый с загрязнением окружающей среды | Стадии распределения и перераспределения природоохранных издержек | |
| начальная | заключительная | |
| Спрос эластичен по цене | Предприятие - виновник загрязнения | Виновник и жертва в определенных долях |
| Имеется заменитель товара, производимого по экологической технологии | Предприятие - виновник загрязнения | Предприятие - виновник загрязнения |
| Спрос не эластичен по цене | Предприятие - виновник загрязнения | Жертва |
Как видно из табл. 1, бремя природоохранных расходов, независимо от того, кто их уплатил первоначально, постепенно перекладывается на потребителя продукции, т. е. на жертву загрязнения.
Если бы потребитель не предъявлял спрос на продукцию, производство которой связано с загрязнением окружающей среды, эта продукция и не производилась бы.
Платежеспособный спрос – первопричина того, что происходит загрязнение среды.
Потребитель может отказаться от приобретения продукции, производство которой наносит вред природе, и предприниматель тогда прекратит производство.
Например, отказ потребителей от покупки шуб из натурального меха, нанесет удар отрасли, выделывающей меха.
Другое дело, когда есть адекватный заменитель. В этом случае все затраты по охране природы берет на себя производитель, так как потребителю вполне достаточно использовать заменитель.
Принцип «жертва платит»
Если сложившееся состояние окружающей среды не устраивает общество или отдельные его группы, а государство не может заставить производителей изменить производственные процессы и увеличить эффективность природоохранных мер, то возникает необходимость в оказании помощи экологически вредным предприятиям.
В этом случае сами жертвы загрязнения желают улучшить условия своей жизнедеятельности, затрачивают средства на охрану окружающей природной среды.
Принцип «жертва платит» – первоначальным плательщиком является жертва, которая дает деньги, чтобы виновник загрязнения снизил свои выбросы. Они как бы заключают соглашение о том, что один будет платить другому, получая взамен право на более чистую окружающую среду.
В качестве базового подхода используются средства государственного и региональных бюджетов.
Общество или муниципалитет могли бы израсходовать эти деньги на другие нужды, но они заботятся об охране окружающей среды и не жалеют денег.
Другой подход – введение специализированных налогов на охрану окружающей среды. Такие налоги существуют в некоторых странах.
Принцип «жертва платит» может быть применен в двусторонних отношениях.
Например, в государстве А имеется электростанция, расположенная на границе с государством Б. Из-за трансграничного переноса кислотных выбросов основной ущерб от электростанции ощущается в государстве Б. На его территории выпадает основная масса оксидов серы.
Государство Б никак не может повлиять на государство А, единственный способ – договориться и уплатить владельцам электростанции деньги, необходимые для снижения выбросов.
Главный вопрос, возникающий в связи с реализацией принципа «жертва платит», заключается в определении обязательств виновника загрязнения.
Прежде всего, надо выяснить, сколько и кому он должен. Затем заставить его выполнить обязательства перед обществом или перед соседями.
После этого можно вступать с ним в переговоры по поводу реализации дополнительных природоохранных мер, осуществляемых за счет жертвы.
Виновник загрязнения может принимать деньги жертвы в добровольном порядке, если речь идет о переговорах и заключении соглашения, или в принудительном, если установлен новый экологический стандарт, и общество хочет компенсировать предпринимателю его затраты.
Для того чтобы провести границу между двумя принципами оплаты природоохранных затрат, необходимо рассмотреть отношения собственности на ассимиляционный потенциал природной среды.
Владение определенной долей ассимиляционного потенциала означает обладание правом размещать в окружающей среде определенное количество вредных отходов.
Если этим правом владеет предприниматель, то для сокращения отходов жертве ничего не остается, как купить у него часть таких прав, чтобы сократить загрязнение.
Если ассимиляционным потенциалом владеет жертва, то платить приходится предпринимателю.
Ассигнование денег на природоохранные цели из государственного бюджета также является реализацией принципа «жертва платит».
Обычно принимается какая-либо целевая природоохранная программа, и деятельность по ее реализации финансируется из бюджета, т. е. оплачивается обществом.
Косвенным образом принцип «жертва платит» осуществляется, когда предприятие-загрязнитель получает налоговые и другие льготы, если реализует природоохранные меры. Бюджет, а значит и общество, в этом случае недополучает часть налогов, что равносильно расходованию средств.
Арсенал различных способов реализации принципа «жертва платит» достаточно широк.
Можно привести некоторые типичные ситуации па разных уровнях взаимодействия жертвы и загрязнителя.
1. Локальный уровень. Рассматриваются взаимоотношения предприятия-загрязнителя и фермера. Фермер точно знает, сколько он готов заплатить предпринимателю за сокращение выбросов. В этой сделке участвуют две стороны. И если введены имущественные права на ассимиляционный потенциал, то особых проблем при реализации сделки не возникает.
2. Уровень региона. Предприятие-загрязнитель противостоит жертвам, интересы которых, хотя и совпадают в главном (все хотят жить в условиях более чистой природы), но их готовность платить различна. Понятно, сколько надо платить, сложнее организовать процедуру уплаты необходимой суммы виновнику загрязнения, чтобы он немного сократил свои выбросы.
3. Межрегиональный уровень. Если один регион оказывает вредное воздействие на другой (трансграничный перенос водного загрязнения или окиси серы и азота), то жертва может заключить соответствующее соглашение и оплатить мероприятия по снижению выбросов вредных веществ, приводящих к трансграничному переносу.
4. Макроуровень. Общество в целом противостоит виновникам загрязнения, но не может, не выходя за рамки закона, заставить их сократить выбросы. В таком случае оно предоставляет вводит новые стандарты по выбросам оксида серы. При этом общество намечает меры по субсидированию, льготному кредитованию, налоговым льготам для предприятий, вынужденных вкладывать деньги в сокращение выбросов. В конечном итоге государство оплачивает виновникам загрязнения значительную часть их затрат.
5. Межгосударственный уровень. Практически все то же самое, как и в случае с взаимоотношением двух регионов по поводу трансграничного переноса. Только сторонами сделки выступают не регионы (части одного государства), а две страны.
6. Глобальный уровень. Здесь имеется в виду, что страны, заинтересованные в решении глобальных проблем (защита озонового слоя, предотвращение глобального потепления и т. п.), могут оказывать друг другу помощь в решении природоохранных задач.
Это может быть, например, вложение средств в снижение выбросов СО2 на электростанциях или металлургических комбинатах. Тогда страна (или группа стран), заинтересованная в реализации таких мероприятий, вкладывает деньги в экономику той страны, где следует провести природоохранные мероприятия.
Можно сокращать нагрузку на природу, а можно вкладывать средства в увеличение ассимиляционного потенциала природной среды. Так, можно вкладывать средства в восстановление лесов, что было бы эквивалентно (с точки зрения конечного воздействия на климат) сокращению выбросов СО2.
В конечном итоге груз природоохранных издержек в основном ложится на конечного потребителя продукции, независимо от того, какой принцип мы реализуем – «загрязнитель платит» или «жертва платит».
Выбор долгосрочной природоохранной стратегии зависит в основном от готовности общества отказаться от каких-то экономических благ в пользу достижения экологических результатов.
