Регулирующая теория, в основу которой положена экономическая теория Дж. М. Кейнса и его последователей, исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.).
Государственный кредит выделяется в самостоятельное звено государственных финансов, так как ему присущи специфические формы финансово-кредитных отношений по привлечению средств в централизованные фонды государства. Государственный кредит представляет собой особую форму денежных отношений между государством и юридическими и физическими лицами. В данном случае государство выступает в качестве заемщика средств, а также кредитора и гаранта.
Внебюджетные фонды создаются на определенный срок или действуют постоянно. Их формирование связано с необходимостью иметь независимые от принятия или непринятия государственного бюджета целевые источники средств. В первую очередь это касается удовлетворения таких важнейших общественных благ, как социальное обеспечение и здравоохранение. Для аккумуляции и использования средств этих фондов государство применяет специфические формы и методы. В связи с этим правомерно их выделение в самостоятельное звено государственных финансов. По признаку целевой направленности использования средств внебюджетные фонды можно объединить в две группы: внебюджетные фонды социального назначения и внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого характера. Кроме того, образуются внебюджетные фонды территориального назначения.
|
|
В советской и современной российской специальной литературе финансы рассматриваются как сложная экономическая категория, выражающая отношения, связанные с процессом формирования и использования, денежных фондов. При трактовке содержания государственных финансов, подчеркивается их императивный характер (Санкт-Петербургская школа финансов).
Финансы можно рассматривать в узко прагматическом плане как движение денежных потоков и капитала. Такой подход характерен для современной западной литературы, трактующей финансы в очень широком аспекте с четким разграничением государственных (публичных) финансов и финансов корпораций.
Предмет изучения финансовой науки — наиболее рациональные способы формирования и использования ограниченных денежных средств во времени и условиях неопределенности.
5. Финансы как экономическая категория выполняют только две имманентные им функции: формирозание и использование денежных фондов, едопустимо смешивать функции и роль экономической категории. И есмотря на то что в литературе часто к функциям финансов относят и стимулирующую, контрольную функцию, нужно понимать, что она отражает не содержание этой категории, а ее роль в управлении.
|
|
А теперь зададимся вопросом: для чего же необходимо изучать финансы?
Ответ на него очень удачно дан 3. Боди и Р. Мертоном (приведем его почти без изменения)1:
• для принятия осознанных гражданских решений, оказывающих влияние на финансовую политику страны. Не следует забывать, что бюджет государства — это и «твой бюджет»: оценивая политические программы партий, бюджетные послания, принимаемые законы, необходимо состав лять свое мнение о том, как они скажутся на благосостоянии государства
и собственных личных доходах;
• успешной деятельности в мире бизнеса и государственного управления;
• обеспечения интересной и выгодной карьеры;
• эффективного управления личными доходами и сбережениями;
• расширения собственного кругозора.
2. Финансовая система и ее звенья
Функции и роль финансов реализуются через финансовую систему, с помощью которой осуществляется распределение и перераспределение денежных средств в экономике страны. Финансовая система представляет собой встроенный элемент экономической системы, обслуживающий субъекты экономики, обладающие избытком или недостатком денежных средств.
Необходимо отметить, что содержание и структура финансовой системы по-разному трактуются в отечественной и зарубежной литературе. В западной литературе понятие «финансовая система» определяется как совокупность финансовых рынков и финансовых инструментов, используемых для заключения финансовых сделок, обмена активами и рисками. Однако следует обратить внимание на ограниченность этого определения, так как оно связывает финансовую систему только с ее институциональными элементами. Такой односторонний подход не отражает функциональной основы и, соответственно, функциональной структуры финансовой системы как системы, обеспечивающей аккумуляцию и распределение денежных средств различными субъектами экономики (государством, организациями, домохозяйствами). цели функционирования которых, а следовательно, и методы аккумуляции, распределения и использования ограниченных денежных средств принципиально различны.
Напротив, в отечественной литературе превалирует функциональный подход к содержанию финансовой системы. Она определяется как совокупность взаимосвязанных сфер и звеньев финансовых отношений, обладающих особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств. Таким образом, в основу трактовки финансовой системы положен принцип наличия различных функциональных сфер и звеньев специфических финансовых отношений. Необходимость выделения ее отдельных сфер (звеньев) обусловливается различным участием субъектов экономических отношений в образовании, распределении и перераспределении ВВП, формировании и использовании денежных фондов и доходов.
Каждому звену финансовой системы присущи специфические цели функционирования, а следовательно, формы и методы образования и использования денежных фондов и доходов.
В соответствии с рассматриваемой точкой зрения отечественных экономистов финансовая система России в целом состоит из двух укрупненных подсистем: государственных и муниципальных финансов, финансов хозяйствующих субъектов. В зависимости от конкретных форм и методов формирования доходов и денежных фондов они в свою очередь делятся на звенья (рис. 2.2).
Государственные и муниципальные финансы:
• бюджетная система;
• внебюджетные фонды;
• государственный кредит.
Финансы хозяйствующих субъектов:
|
|
коммерческих предприятий и организаций;
Финансовая система России
Финансы хозяйствующих субъектов | |||||||
Коммерческих предприятий и организаций | Некоммерческих организаций | ||||||
1 | |||||||
Финансовых посредников | |||||||
Государственные и муниципальные финансы
Бюджетная система | Государственный кредит | ||
Федеральный бюджет Территориальные бюджеты субъектов РФ | Бюджеты: Пенсионного фонда РФ Фонда социального страхования РФ Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования | ||
Рис. 2.2. Подсистемы и звенья системы финансов
• финансовых посредников (кредитных организаций, частных пенсионых фондов, страховых организаций и других финансовых институтов);
• некоммерческих организаций.
В настоящее время государственная бюджетная система России представлена следующими звеньями:
• федеральный бюджет;
• территориальные бюджеты субъектов РФ (бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные автономных областей, автономных округов и городские Москвы и Санкт-Петербурга);
• бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).
Современная бюджетная система России трех уровней определенным образом приблизилась к структуре бюджетных систем западных стран, имеющих федеративное устройство.
В российской действительности концентрация значительных средств (почти равных федеральному бюджету) во внебюджетных фондах при ослаблении государственного финансового контроля в ряде случаев приводила к их неэффективному использованию. Для усиления контроля за распределением государственных финансовых ресурсов была произведена консолидация ряда государственных внебюджетных фондов в федеральном бюджете. Это касалось внебюджетных фондов, доходы которых формировались за счет обязательных платежей предприятий и организаций. Целевая направленность консолидированных фондов сохраняется. Консолидация не распространилась на государственные целевые внебюджетные фонды социального назначения: ПФР, ФСС и ФОМС.
|
|
Наиболее широко деятельность государства проявляется как заемщика средств. Его операции в качестве кредитора, предоставляющего ссуды или гарантии юридическим и физическим лицам, значительно у же. Тем не менее в последнее время финансирование из бюджета на условиях возвратности и платности получило существенное развитие. Необходимость государственного кредита связана с опережающим темпом роста государственных расходов над возможностями расширения собственной Доходной базы, что позволяет обеспечить покрытие запланированных расходов бюджета в условиях его дефицита. Государственные заимствования еооходимы и для преодоления временного разрыва в формировании Доходов и расходов бюджетов всех уровней.
Финансы хозяйствующих субъектов, или финансы организаций и предриятий различных форм собственности, — относительно самостоятельных финансов. Именно здесь формируется основная часть доходов, которая в результате перераспределения по установленным государством правилам образует доходы бюджетов всех уровней, а также внебюджетных фондов. В то же время определенная часть бюджетных (финансовых) средств в форме прямого бюджетного финансирования, бюджетных ссуд, гарантий государства направляется на финансирование как текущей, так и инвестиционной деятельности предприятий в соответствии с действующим законодательством.
В сфере финансов хозяйствующих субъектов выделяются следующие звенья: финансы коммерческих организаций, финансы некоммерческих организаций. Финансовые отношения каждого из этих звеньев имеют специфику, связанную с формами организации предпринимательской деятельности, формированием доходов и расходов, владением имуществом, выполнением обязательств.
Можно дать следующее определение финансовой системы.
Финансовая система представляет собой совокупность финансовых организаций (учреждений) и финансовых рынков, обеспечивающих с помощью различных финансовых инструментов формирование и использование денежных средств государства, организаций и населения.
Таким образом, финансовая система состоит из трех взаимосвязанных подсистем (рис. 2.3), каждая из которых, в свою очередь, включает несколько подсистем более низкого уровня.
Так, в подсистеме финансов секторов экономики выделяют три крупные взаимосвязанные сферы: финансы государства, финансы хозяйствующих субъектов, финансы граждан (домохозяйств). Реализация соответствующих отношений осуществляется через финансовые институты двумя способами: путем прямых финансовых отношений между отдельными субъектами названных сфер (а также внутри них) и опосредованных финансовых отношений между субъектами, т.е. через финансовые рынки.
Институциональная подсистема представляет собой инфраструктуру финансовой системы. Институциональная подсистема как совокупность финансовых рынков, организаций (учреждений-посредников), финансовых инструментов и информационных технологий обеспечивает перераспределение (переток) ограниченных финансовых ресурсов от экономических субъектов с избытком этих ресурсов в определенный период времени к экономическим субъектам, имеющим недостаток этих ресурсов. Перераспределение средств с помощью различных финансовых инструментов и институтов принято называть движением финансовых потоков.. Финансовые организации и учреждения, как коммерческие, так и некоммерческие, являются активными посредниками в реализации финансовых отношений, движении финансовых потоков, а следовательно, и в обеспечении эффективности финансовой политики всех субъектов системы. Их основная деятельность заключается в предоставлении финансовых услуг и продуктов. К таким финансовым институтам относятся организации, учреждения, осуществляющие и регулирующие финансовую деятельность: Минфин России, Федеральное казначейство, Банк России, Федеральная налоговая служба (ФНС России), фондовые и валютные биржи, коммерческие банки, страховые и инвестиционные компании, использующие для оказания услуг различные финансовые инструменты.
3. Финансовая политика России в современных условиях
Финансовая политика является составной частью экономической политики и представляет собой совокупность методологических принципов, форм организации и инструментов, используемых в финансовых отношениях. Практически она реализуется через систему разработанных на определенный период времени государственных мероприятий по мобилизации части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективному использованию для выполнения государством своих функций. Для осуществления финансовой политики применяются бюджетно-налоговые и другие финансовые инструменты и институты, наделенные соответствующими законодательными полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов и регулированию денежных потоков. Как составная часть экономической политики, финансовая политика должна быть направлена на обеспечение экономического роста и социального развития.
Содержание финансовой политики определяется:
• соответствующей теоретической базой и разработанной на ее основе концепцией регулирующей роли государства в области финансов;
• разработкой основных направлений и целей для достижения сбалансированности макроэкономических показателей, обеспечивающих пропорциональность роста доходов и расходов государства на текущий период и перспективу;
• осуществлением практических мер по реализации указанных целей с помощью всей совокупности финансовых инструментов и государственных институтов.
Новейшая история знает три основных типа финансовой политики: классическую, планово-директивную, регулирующую. В основе каждой из них лежат соответствующие экономические теории.
Классическая теория отводила государству практически «роль ночного сторожа». Основа финансовой политики, по мнению классиков, — это Достижение полной свободы рыночных отношений. Рынок — главный регулятор, обусловливающий во всех случаях экономический рост и сбалансированность ресурсов общества. Государство должно обеспечить функционирование рынка определенными правовыми нормами и стремиться к минимизации всех государственных расходов, представляющих собой дополнительные издержки для предпринимателя.
Планово-директивная теория в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики. Перераспределение денежных ресурсов в системе государственных финансов и государственных предприятий происходило в пропорциях, строго определенных планом. Это предусматривало жесткую централизацию и перераспределение через государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Система была ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия международного движения капитала.
Финансовая политика в ее широком понимании включает бюджетную, налоговую, денежно-кредитную политику. Современная финансовая политика России определяется положениями программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг. и 2006—2008 гг.), утверждаемых Правительством РФ, Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.1, бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике» и рядом других законодательных и нормативных актов.
. Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации бюджетной политики, и представляет их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. В ходе обсуждения и принятия этих законов их первоначальное содержание может претерпевать значительные изменения. Для выработки окончательного решения проводятся согласительные процедуры. В случае отказа Государственной Думы от принятия федерального закона о бюджете возможен ее роспуск.
Бюджетная политика включает политику в области бюджетных доходов и расходов, управления государственным долгом и государственными активами, реализации принципов бюджетного федерализма, управления государственными финансами. В соответствии с этим определяются стратегические и тактические цели бюджетной политики:
— проведение бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами и обеспечить сбалансированность бюджетной системы в долгосрочном периоде;
— формирование бюджета исходя из долгосрочных приоритетов развития страны;
— повышение качества «человеческого капитала»
— обеспечение полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств на всех уровнях власти в соответствии с реестром расходных;
обязательств;
— устранение дестимулирующих и развитие стимулирующих элементов бюджетной политики и бюджетного процесса;
— оптимизация бюджетной сети,»внедрение новых методов бюджетирования в зависимости от результатов выполняемых функций и эффективности работы;
— значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику;
— создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий, прозрачности и объективности процедур распределения финансовой поддержки регионам;
— увеличение результативности бюджетных расходов, причем рост последних не должен опережать темп роста ВВП;
— повышение роли среднесрочного финансового планирования;
— приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частичнофинансируемых обязательств федерального бюджета;
— оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых социально-экономических задач;
— четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;
— максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета;
— завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы Федерального казначейства;
— продолжение политики аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде РФ, направление значительной части средств на досрочное погашение государственного внешнего долга, создание фонда будущих поколений;
— обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных
фондов, процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.
Важнейшая часть финансовой политики — налоговая политика. Здесь нужно отметить следующее:
• без налогов государство не может существовать;
• суммарные налоговые изъятия имеют твердую тенденцию к росту. При переходе оптимального налогового порога нарушается естественный воспроизводственный процесс, т.е. экономика саморазрушается;
• в период кризиса налоги должны быть установлены на минимально возможном уровне. В этом случае экономический механизм страны восстанавливается за счет мобилизации внутреннего инвестиционного потенциала. Высокий налоговый порог приводит к утечке капитала;
• налоговая система не должна носить конфискационный характер. Только рост национального богатства, выраженный в том числе в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы;
• суммарная величина налогов имеет устойчивую тенденцию к росту. Только при такой экономической системе, когда государство гарантирует стабильность законов и правил. Как только оно нарушает свои обязательства гаранта стабильности, капитал начинает уходить в теневую экономику или за рубеж, сужая доходную базу бюджета;
• налоговая система должна быть простой, открытой и эффективной.
Увеличение числа налогов, объектов обложения, введение многоступенчатых налогов приводит к повышению расходов по их сбору, к росту недоимок и штрафов, т.е. увеличению налогового бремени;
• косвенные налоги наиболее удобны с позиции формирования доходов бюджета, однако их бремя падает на конечного потребителя товаров и услуг. Этот парадокс заключается в том, что при разных уровнях доходов граждан уровень их потребления относительно одинаков. Использование косвенных налогов приводит к тому, что у основной части населения изымаются накопления, тем самым разрушается база кредитной системы и системы вторичного финансового рынка. Косвенные налоги необходимо вводить для ограничения потребления товаров, вредных для здоровья, на
предметы роскоши, иногда на импортные товары и услуги и в ряде других специфических случаев;
• основной налоговой базой должны служить налоги на доходы и имущество. Их следует строить на принципах пропорционального налогообложения.
К основным задачам современной налоговой политики России относятся следующие:
— снижение и структурное выравнивание налогового бремени;
— упрощение налоговой системы;
— снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
— оптимизация налогообложения внешнеторговых операций;
— создание условий для легализации прибылей предприятий;
— сокращение количества налогов и ограничение произвола налоговых
и таможенных органов при одновременном повышении ответственности
налогоплательщиков, что должно обеспечиваться совершенствованием
налогового администрирования;
— налоговое стимулирование инновационной деятельности.
Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Банком России, ее задачами на ближайшие годы являются:
— снижение инфляции до 5—6% к 2010 г., что обеспечит уменьшение
процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов
развития экономики;
— создание новых систем, основанных на расчетах в режиме реального
времени; развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения
современных банковских технологий, сети Интернет, расширения исполь
зования платежных карт;
— достижение реальной конвертируемости рубля;
— снятие большинства ограничений в области валютного контроля.
Составными частями денежной политики являются эмиссионная политика и стабильность национальной валюты. Эмиссионная политика, кроме определения необходимого количества денег в обороте, имеет еще одно важное направление — увеличение доходов бюджета. Вторая составляющая требует особой осторожности, ибо при переходе определенных количественных границ денежная система подвержена инфляции, т.е. реальному обесценению доходов бюджета (мы опускаем другие последствия инфляции). Если по каким-то причинам государство не в состоянии регулировать свою денежную систему, нарушается экономическая безопасность страны, поскольку национальная валюта не в состоянии противостоять экспансии более сильных валют, и национальные богатства могут быть утеряны (вследствие взаимных зачетов, путем скупки акций и т.п.).
4. Субъекты и структура органов управления государственными финансами
Под термином «управление» понимается сознательное воздействие с целью развития и совершенствования объекта. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных «добывать» финансовые ресурсы, необходимые для социально-экономического развития общества, осуществлять контроль за рациональным их использованием. На решение этой задачи направлено управление государственными финансами, являющееся сложным процессом, который представляет единство управляемой {объекты) и управляющей {субъекты) систем. Управляющая система — «финансовый институт» — это совокупность финансовых учреждений, управляемая система — «финансы» — это совокупность денежных отношений и финансовых потоков. При этом процесс управления финансами включает не только управление объектами, но и совершенствование деятельности, организации самих субъектов управления.
Цель управления государственными финансами заключается в реализации финансовой политики. Именно эффективная финансовая политика позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно, в самих финансах (объектах управления), с конкретными методами работы, организацией институтов финансовой системы (субъектов управления).
Во всех государствах финансовая политика реализуется через институциональную финансовую систему, деятельность которой строится на управлении финансами с учетом специфики ее звеньев, методологической общности функций всех финансовых учреждений; централизованном руководстве при активном участии всех нижестоящих органов управления.
Основными методологическими принципами проведения финансовой политики и, соответственно, управления финансами являются:
• зависимость от конечной цели;
*макроэкономическая сбалансированность всех отраслей хозяйства; соответствие интересам всех членов общества и хозяйствующих
*использование экономических законов;