2015-01-21
1322
Понятие жилищного законодательства
Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т.е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребностей граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни - от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.
Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем при наличии ряда условий лишь на время. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях (в том числе учащимся, сезонным и временным работникам), маневренном фонде, служебных жилых помещений. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений (на дачах, дачно-строительных кооперативах, садоводческих товариществах), хотя бы они и были пригодны для круглогодичного в них проживания. Указанные помещения в состав жилищного фонда не входят.
Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.
Пожалуй, наибольшую сложность представляет отграничение жилищных отношений от тесно соприкасающихся с ними отношений собственности. В юридической литературе в качестве жилищных иногда квалифицируют все отношения, которые складываются в связи с удовлетворением потребностей граждан в жилье <1>. Эта точка зрения находит известную опору в новейшем законодательстве. Так, в ЖК включены специальные разделы, в которых определено правовое положение жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья и их членов (см. разд. V и VI ЖК). Нельзя, однако, сбрасывать со счетов, что правовые нормы, помещенные в эти разделы, юридически разнородны и рассчитаны на отношения, которые существенно отличаются друг от друга. Одни из этих норм носят ярко выраженный публично-правовой характер, другие - регламентируют отношения по использованию членами кооператива, товарищества собственников жилья и другими лицами полученного ими жилого помещения. К тому же состав указанных лиц неоднороден, что отражается на их правовом положении и юридической природе отношений, участниками которых они являются. Это и собственники жилых помещений, и члены кооператива, еще не ставшие собственниками, и граждане, проживающие в доме, в котором создано товарищество собственников жилья, но не являющиеся членами товарищества, а то и собственниками используемых ими жилых помещений, и члены семьи лиц, у которых жилые помещения находятся в собственности, и проживающие в жилом помещении поднаниматели и временные жильцы. Между указанными лицами, другими гражданами и организациями складываются самые различные по социально-экономической и юридической природе отношения. Некоторые из них не выходят за пределы отношений собственности (например, отношения собственника с лицами, составляющими с ним одну семью). Напротив, другие должны квалифицироваться как жилищные (например, отношения собственника и нанимателя). Указанные отношения могут претерпевать метаморфозу. Если, скажем, семья распалась, то собственник при определенных обстоятельствах может требовать, чтобы его отношения с бывшими членами семьи строились уже как отношения найма.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 4 т. Том 3: Обязательственное право" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<1> См.: Гражданское право: Учеб. 2-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1999. Т. II. Полутом. Гл. 35 (автор гл. - С.М. Корнеев); Гражданское право: Учеб. для вузов / Отв. ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Алматы, 2002. Т. II. Гл. 39 (автор гл. - Ю.Г. Басин). В 3-м издании учебника, подготовленного кафедрой гражданского права МГУ, в развитие указанной точки зрения среди гражданско-правовых жилищных отношений выделены обязательственные, вещно-правовые и корпоративные отношения (см.: Гражданское право: Учеб.: В 4 т. 3-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2006. Т. III. (авторы гл. 46 - С.М. Корнеев, Е.А. Суханов). С. 532 - 534). Аналогичная позиция изложена также: Российское гражданское право: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. II. Гл. 36 (авторы гл. - С.М. Корнеев, Е.А. Суханов).
С утилитарной точки зрения отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье целиком или в большей своей части могут быть урегулированы в каком-то одном законодательном акте. Такая попытка, которая берет начало с законодательных актов 1980-х годов, продолжена и в ЖК 2004 г.
Нужно, однако, отдавать отчет в том, что само понятие "жилищные отношения" является собирательным и охватывает различные по своей юридической природе отношения. Для правильной квалификации указанных отношений, а следовательно, и для выбора подлежащего применению к ним метода правового регулирования необходимо, не ограничиваясь характеристикой соответствующих отношений как жилищных, устанавливать, какое именно отношение за этим собирательным понятием кроется.
Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства, и т.д.
Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика.
Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учету при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в широких масштабах происходит преобразование собственности в жилищной сфере.
В юридической науке распространено мнение о необходимости различать жилищное право и жилищное законодательство. При этом жилищное право рассматривается как структурное подразделение гражданского права, состоящее из гражданско-правовых по своей юридической природе норм, а жилищное законодательство - как комплексное правовое образование, состоящее из нормативных актов различной отраслевой принадлежности. С нашей точки зрения, необходимости в таком разграничении нет. В конечном счете и жилищное право, и жилищное законодательство состоят из норм. Утверждение, будто жилищное право состоит из норм, а жилищное законодательство - из нормативных актов, опровергается уже тем, что сами нормативные акты состоят из норм, именно поэтому они и называются нормативными.
Таким образом, в ходе дальнейшего изложения понятия "жилищное право" и "жилищное законодательство" мы употребляем как тождественные, рассматривая их как комплексные правовые образования <1>.
--------------------------------
<1> Пожалуй, наиболее прямолинейно поступил В.Н. Литовкин. Он ограничился указанием на то, что жилищное законодательство существует как отрасль законодательства. Что же касается жилищного права, то он признает его существование лишь как подотрасли гражданского права, но не как отрасли права. К сожалению, для него прошло незамеченным, что даже при столь скоропалительной попытке размежевания права и законодательства вопрос о том, что такое жилищное право, по существу, остался открытым. К тому же буквально несколькими строками ниже автор признает, что разнородность правоотраслевой принадлежности норм осложняет формирование жилищной отрасли законодательства (соответствующие положения приводятся в редакции В.Н. Литовкина). Очевидно, той же разнородностью отличаются и нормы, входящие в состав жилищного права. Но если это так, то почва для противопоставления жилищного законодательства и жилищного права отсутствует: и то и другое правовое образование является комплексным, что на протяжении всего комментария к ЖК доказывает и В.Н. Литовкин, признавая, что жилищные отношения по своей юридической природе неоднородны и состоят из имущественных (гражданских) и управленческих (административных) отношений. С нашей точки зрения, как те так и другие отношения составляют предмет не только жилищного законодательства, но и жилищного права. А вот В.Н. Литовкин этого почему-то не признает, невольно создавая в исследовании правового регулирования жилищных отношений дополнительные трудности, которых и без того предостаточно (см.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2006. С. 13 - 20). Не вносит ясности в этот вопрос и статья В.Н. Литовкина "Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства" // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 47 - 53.
Куда более значимо выявление социально-экономической и юридической природы отношения, с которым в каждом конкретном случае приходится иметь дело, поскольку от этого напрямую зависит выбор подлежащих применению к нему правовых норм.
Еще раз отметим, что понятие "жилищные отношения", соответственно, и понятие "жилищные правоотношения" являются собирательными, охватывающими различные по своей природе отношения. В качестве собирательного понятие "жилищные отношения" закреплено и в новом ЖК. С учетом указанного обстоятельства мы и перейдем сейчас к изучению структуры жилищного законодательства.
Структура жилищного законодательства
Общая широкомасштабная кодификация жилищного законодательства была проведена в нашей стране еще до распада Союза ССР, в первой половине 1980-х гг. 24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <1>, а через два года (24 июня 1983 г.) Верховный Совет РСФСР принял на базе Основ Жилищный кодекс РСФСР <2>. Примерно в то же время жилищные кодексы на базе Основ были приняты и в других союзных республиках. С тех пор в жизни страны произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом Союза ССР и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства, в результате чего ЖК РСФСР, не говоря уже об Основах, которые практически не применялись, утратил в Российской Федерации роль базового законодательного акта в области жилищного законодательства. Многие нормы ЖК РСФСР, которые были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества, устарели и к тому же пришли в противоречие с позднее принятыми законодательными актами.
--------------------------------
<1> Ведомости СССР. 1981. N 26. Ст. 834.
<2> Ведомости РФ. 1983. N 26. Ст. 883.
Конституция РФ относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "о" ст. 71 и подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Чем вызван различный подход законодателя к решению этого вопроса? С одной стороны, в Российской Федерации необходимо гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ; п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, далее - ГК). С другой, необходимо обеспечить учет в законодательстве социально-экономических, национально-бытовых, демографических, природно-климатических и иных особенностей регионов, без чего в области жилищных отношений нельзя обойтись. К тому же жилищное законодательство должно выполнять широкий спектр социально-обеспечительных функций. А это также невозможно без учета особенностей регионов.
В то же время различный подход законодателя к определению органов государственной власти, к ведению которых относится гражданское и жилищное законодательство, вызвал в ходе кодификационных работ дополнительные трудности. Начать с того, что многие нормы жилищного законодательства по своей юридической природе являются гражданско-правовыми, а потому, строго говоря, наличие их в нормативных актах не только федерального, но и регионального уровня вызывает известные сомнения. С другой стороны, без появления на региональном уровне гражданско-правовых по своей юридической природе норм, причем не только в области регулирования жилищных отношений, нельзя обойтись, о чем свидетельствует сложившаяся в регионах уже после принятия Конституции РФ 1993 г. практика.
Бросая взгляд в прошлое, можно сказать, что к исключительному ведению Российской Федерации следовало бы отнести не все гражданское законодательство, а лишь принятие Гражданского кодекса, одновременно установив, что нормативные гражданско-правовые акты и федерального, и регионального уровня должны ему соответствовать. Тогда все встало бы на свое место. Напомним, что даже в Конституции СССР 1936 г., которая была принята в тот период, когда централизация государственной власти достигла апогея, к ведению Союза ССР было отнесено не все гражданское законодательство, а лишь принятие Гражданского кодекса.
Другой вопрос связан с тем, что по ныне действующей Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ср. п. 2 ст. 3 и подп. "к" п. 1 ст. 71 Конституции РФ). В связи с этим возникает вопрос: насколько правомерно в состав жилищного законодательства включать нормативные правовые акты органов местного самоуправления и какова юридическая природа этих актов (ср. п. п. 1 и 2 ст. 5 ЖК)? Представляется, что не было достаточных оснований выводить органы местного самоуправления за пределы органов государственной власти, а следовало исходить из того, что они обладают двойственной природой, будучи и органами общественного самоуправления, и sui generis органами государственной власти. Ведь от того, что в систему органов государственной власти их не включили, ближе к народу они не стали. Напротив, это породило бесконтрольность в их деятельности, растранжиривание отпускаемых им немалых средств на цели, далекие от муниципальных нужд.
В обоснование того, что акты органов местного самоуправления, хотя они и не относятся к органам государственной власти, можно вслед за ЖК квалифицировать в соответствующих случаях как нормативные, следует опираться на ст. 132 Конституции РФ.
Работы по кодификации жилищного законодательства начались еще до распада Союза ССР. После принятия 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ они оживились и с переменным успехом длились свыше десяти лет. Дополнительный стимул этим работам был придан принятием в 1994, 1995 и 2001 гг. трех частей ГК РФ.
Действующий ЖК принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г. и подписан Президентом РФ 29 декабря 2004 г. <1>. Одновременно с ним происходило принятие, одобрение и подписание Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) <2>, ЖК введен в действие с 1 марта 2005 г. Поскольку срок введения в действие Вводного закона специально не определен, надлежит руководствоваться общими положениями о действии Закона во времени. Вводный закон, как и ЖК, впервые был официально опубликован 12 января 2005 г. в "Российской газете", поэтому он введен в действие (вступил в силу) с 22 января 2005 г. Более подробно вопросы о действии жилищных законов и иных нормативных правовых актов рассмотрены в дальнейшем. Здесь же определим место ЖК в системе законов и иных нормативных источников регулирования жилищных отношений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 14.
<2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 15. Закон о введении ЖК в действие надлежит применять с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. (СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876), которым признана не соответствующей Конституции, а следовательно, и не подлежащей применению ст. 12 Закона о введении ЖК в действие. Анализ и оценка изменений, внесенных в Закон и, соответственно, в практику его применения, даны в тех частях настоящей работы, к которым они относятся.
Главенствующее место среди них принадлежит Конституции РФ. Особо должны быть отмечены ст. ст. 25 и 40 Конституции РФ. Первая из них - ст. 25 - закрепляет право на неприкосновенность жилища, вторая - ст. 40 - провозглашает, что каждый имеет право на жилище, добавляя к этому, что никто не может быть произвольно лишен жилища.
В сущности, это добавление излишне, поскольку оно дублирует то, что прописано в ст. 25. Но если право на неприкосновенность жилища, из чего вытекает, что никто не может быть произвольно лишен жилища, действительно относится к субъективным правам абсолютного характера, поскольку обязанность не проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения, возлагается на всякого и каждого, в том числе и на должностных лиц, то характеристика права на жилище как субъективного права вызывает большие сомнения, поскольку многие граждане до сих пор не имеют не только благоустроенного жилища, но и жилища вообще. Эти сомнения еще более возрастают, если вспомнить, что гарантии реализации права на жилище, предусмотренные той же ст. 40, значительно ослаблены по сравнению с теми, которые были закреплены в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В таком подходе сквозит явная недооценка законодателем социально-экономических прав граждан, которые во многом обескровлены. Достаточно напомнить, что произошло с правом на труд, правом на образование, правом на охрану здоровья, материнства и детства, правом на материальное обеспечение в старости, в случае потери трудоспособности или утраты кормильца.
Этой участи не избежало и право на жилище, которое можно квалифицировать как субъективное право в лучшем случае тогда, когда гражданин уже имеет жилище, хотя если он занимает его по договору коммерческого найма, особенно в частном жилищном фонде, он запросто может быть его лишен. В остальных же случаях право на жилище - это бланкетная возможность, причем под большим вопросом остается, сможет ли гражданин ее реализовать, т.е. обрести крышу над головой.
Не случайно сейчас предпринимаются энергичные попытки преодолеть неблагополучное положение, сложившееся в указанных сферах жизни и деятельности людей, без чего сохранение общества и его нормальное функционирование немыслимо. Одной из общенациональных программ, реализации которых придается первостепенное значение, является и программа "Жилище".
В числе конституционных норм, которые могут понадобиться гражданину для охраны его жилищных прав, как имеющихся, так и могущих возникнуть в будущем, следует отметить ряд других норм, помещенных в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ.
Вслед за Конституцией РФ в ряду источников жилищного законодательства располагается ЖК. При ознакомлении с ним и сопоставлении его с прежним ЖК РСФСР 1983 г., а также примыкавшими к нему законодательными и иными нормативными актами сразу же бросается в глаза, что сфера действия нового ЖК значительно расширена - он закрепляет и регулирует многие из тех отношений, которые ранее составляли предмет других законов, а то и иных отраслей законодательства. Будучи поглощенными Кодексом, причем в переработанном виде, утратили силу Закон об основах федеральной жилищной политики, Закон о товариществах собственников жилья, не говоря уже об Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и о ЖК РСФСР 1983 г. Что же касается Закона о приватизации жилищного фонда, то ныне сохраняют силу те его нормы, которые обеспечивают гражданам, получившим жилье по договору социального найма, право приватизировать это жилье до 1 марта 2013 г. В остальной же части Закон о приватизации жилищного фонда также утратил силу.
В то же время помимо ЖК есть немало законов, в том числе и принятых в последнее время, которые в соответствующей части могут быть отнесены к источникам правового регулирования жилищных отношений. В их числе Градостроительный кодекс, Закон о жилищных накопительных кооперативах, Закон об ипотеке, Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Особую сложность и практическую значимость представляет вопрос о размежевании норм жилищного и гражданского законодательства. Напомним, что в части второй ГК имеется гл. 35 "Наем жилого помещения", нормы которой хотя и рассчитаны в первую очередь на коммерческий наем, включают и такие, которые относятся лишь к социальному найму (ст. 672 ГК) либо смоделированы в расчете как на коммерческий, так и на социальный наем. Хотя в гл. 35 ГК в связи с принятием ЖК и внесены изменения, они не сняли всех вопросов, которые возникают или могут возникнуть при размежевании норм ГК и ЖК. С другой стороны, и в ЖК, особенно в разд. I "Общие положения", есть немало норм, рассчитанных не только на социальный, но и на коммерческий наем. Те же вопросы возникают при сопоставлении ЖК с гл. 18 ГК "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения", норм ЖК и ГК об общей собственности, о наследовании и во многих других случаях.
Положение усугубляется тем, что как ГК, так и ЖК склонны настаивать на своем первородстве, т.е. на том, что именно его нормы в спорных случаях подлежат приоритетному применению (см. ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК; ст. 7 ЖК). К тому же в ЖК немало норм, гражданско-правовая природа которых не вызывает сомнений. Как быть в этих случаях?
Если нормы жилищного законодательства, которые содержатся в законах и иных нормативных актах, не соответствуют ЖК, применяются положения ЖК (ч. 8 ст. 5 ЖК). В ст. 8 очерчен круг жилищных отношений, к которым в приоритетном порядке применяется иное законодательство, но с учетом требований ЖК. Это отношения, связанные с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг и их оплатой.
В тех же случаях, когда жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением их участников, применению подлежат нормы гражданского и иного законодательства, прямо регулирующего эти отношения. Когда же таких норм нет, к указанным отношениям, если это не противоречит их существу, применяется по аналогии закона жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения.
Если аналогию закона использовать невозможно, права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ст. 7 ЖК).
Наконец, в ст. 9 закреплено приоритетное применение норм международного договора Российской Федерации, если в нем установлены иные правила, чем в жилищном законодательстве.
К сожалению, в этих разъяснениях при всей их значимости не дан ответ на вопрос, какие правила подлежат применению в тех случаях, когда гражданско-правовые по своей юридической природе нормы, закрепленные в актах жилищного законодательства и рассчитанные на регулирование жилищных отношений, расходятся с нормами ГК. Вопрос остается открытым <1>.
--------------------------------
<1> Попытка ответить на вопрос, когда жилое помещение выступает как объект гражданских, а когда - жилищных правоотношений, предпринята в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации". (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 9) (в дальнейшем - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14). В п. 4 указанного Постановления судам разъяснено, что гражданское законодательство в отличие от жилищного регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота (например, сделки с жилыми помещениями, включая передачу в коммерческий наем жилых помещений). Критерий достаточно шаткий, поскольку во многих отношениях, регулируемых жилищным законодательством (например, при обмене жилых помещений, используемых на началах социального найма), жилые помещения также выступают как объект экономического оборота, причем доминирующее значение в этих отношениях придается такому правомочию нанимателей, как распоряжение закрепленными за ними помещениями. Тщетность попыток четкого размежевания гражданского и жилищного законодательства наглядно продемонстрировал И.А. Дроздов. На почве действующего законодательства, в том числе конституционного, гражданского и жилищного, это, по-видимому, и невозможно (см.: Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М., 2006. С. 30 - 43).
Состав жилищного законодательства определен в ст. 5 ЖК. В нем, в отличие от ГК, границы законодательства определены шире. В состав законодательства включаются не только законы, но также подзаконные нормативные акты, принятые соответствующими органами государственной власти в пределах их полномочий, - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Любой орган государственной власти и орган местного самоуправления может, а иногда и должен издавать нормативные правовые акты в пределах своих полномочий, причем эти акты не должны противоречить актам более высокого уровня. Так, указы Президента РФ, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить ЖК и другим федеральным законам.
Принятие ЖК и примыкающих к нему законов и иных нормативных актов федерального уровня вызвало усиление нормотворческой деятельности в области жилищного законодательства на региональном уровне, причем не только субъектов РФ, но и органов местного самоуправления. В связи с этим между органами государственной власти в центре и на местах, а также между ними и органами местного самоуправления нередко возникают споры о разграничении полномочий, т.е. о том, к полномочиям какого органа относится издание того или иного акта.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений определены в ст. ст. 12 - 14 ЖК <1>. Разобраться в содержании этих норм и научиться правильно их применять далеко не просто. Так, определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядка предоставления им указанных помещений в муниципальном жилищном фонде отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти; установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; наконец, установление размера дохода каждого члена семьи и стоимости имущества, находящегося в собственности семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими и предоставления им социального жилья, равно как и предоставление малоимущим гражданам социального жилья, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Вот и попробуй, разберись, что к чему.
--------------------------------
<1> Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084) в наименование и редакцию ст. ст. 12 - 14 ЖК РФ внесены изменения: слово "компетенция" заменено (в соответствующем падеже) словом "полномочия". Принципиальное значение этим изменениям мы не придаем. По-видимому, они навеяны тем, что в понятие "компетенция" зачастую вкладывается более широкое содержание, нежели в понятие "полномочие (полномочия)". Под компетенцией нередко понимают как пределы ведения соответствующего органа, так и круг полномочий, необходимых для ее реализации. Замена компетенции на полномочия призвана сузить границы соответствующего понятия, сблизив его с понятиями правосубъектности и субъективного права. Впрочем, эта цель едва ли достигнута, поскольку само полномочие нередко трактуют как сплав права и обязанности.
Мы уже не говорим о том, что полномочия и органов государственной власти субъектов РФ, и органов местного самоуправления в решении этих вопросов неосновательно сужены. А ведь речь идет о предоставлении жилья в муниципальном жилищном фонде, и здесь крайне важно учитывать особенности не только регионов в целом, но и отдельных муниципальных образований. Одно из них может кормить весь регион, а другое - сидит на дотациях и не вылезает из долгов.
Оставляют желать лучшего и многие другие положения ЖК о разграничении полномочий соответствующих органов в области регулирования жилищных отношений.
Рассмотрим теперь, какое значение в качестве источников правового регулирования жилищных отношений придается руководящим разъяснениям (постановлениям) Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения законодательства, в том числе и их совместным постановлениям, а также постановлениям Конституционного Суда РФ.
Вопрос этот обсуждался задолго до учреждения Конституционного Суда РФ. С нашей точки зрения, указанные Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ могут быть отнесены к числу нормативных источников правового регулирования жилищных отношений, поскольку в них содержатся правила, рассчитанные на многократное применение. Соблюдение этих правил обеспечивается тем, что если суд (общей юрисдикции или арбитражный) вынесет решение, им противоречащее, оно будет отменено вышестоящей судебной инстанцией в кассационном (апелляционном) порядке или в порядке надзора, причем основанием для отмены решения послужит его несоответствие указанным правилам. В настоящее время в числе этих постановлений в первую очередь следует отметить уже упомянутое Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14. При всей спорности ряда данных в нем разъяснений оно в целом призвано содействовать утверждению единообразия судебной практики по жилищным делам.
Руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ по отдельным категориям дел или по более общим вопросам применения законодательства следует отличать как от единичного судебного прецедента - постановлений по конкретным делам, так и от множественного судебного прецедента - сложившейся судебной практики по определенным категориям дел. Как единичный, так и множественный судебный прецедент при всей их значимости к источникам права в нашей правовой системе не относятся.
Что же касается постановлений Конституционного Суда РФ, то, поскольку в них производится проверка законов и иных нормативных правовых актов на соответствие их Конституции РФ, они могут быть отнесены к нормативным источникам правового регулирования жилищных отношений. Судьба законов и иных правовых актов напрямую зависит от того, признает ли их Конституционный Суд РФ соответствующими Конституции или нет. В этом можно убедиться, вспомнив, какая участь постигла ст. ст. 54, 60 и ст. ст. 90 и 99 ЖК РСФСР после того, как Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 5 февраля 1993 г., 25 апреля 1995 г. и 23 июня 1995 г. признал ряд положений, которые содержались в этих нормах, не соответствующими Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости РФ. 1993. N 12. Ст. 445; СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708; N 27. Ст. 2622.
Вне всякого сомнения, они оказали влияние и на подход законодателя к решению этих и других вопросов в новом ЖК.
Особо следует остановиться на Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г., поскольку оно принято уже после введения в действие нового ЖК и более чем годичного его применения <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.
Суть дела, рассмотренного КС РФ, сводится к следующему. Законом о введении ЖК в действие с 1 января 2007 г. были признаны утратившими силу те нормы Закона о приватизации жилищного фонда, которые предусматривают для нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фонда возможность бесплатной приватизации этих помещений.
Кроме того, Законом о введении ЖК в действие была изменена редакция ч. 1 ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда, в результате чего право на бесплатную приватизацию жилых помещений сохранялось до 1 января 2007 г. лишь за теми нанимателями, которые получили их в социальный наем на 1 марта 2005 г. включительно. Те же наниматели, которые получили жилые помещения в социальный наем после 1 марта 2005 г., права на бесплатную приватизацию, хотя бы до 1 января 2007 г., вообще не имели.
В связи с этим Верховный Суд РФ обратился в КС РФ с запросом, соответствуют ли эти положения Закона о введении ЖК в действие Конституции РФ. С жалобой по тому же предмету в Конституционный Суд обратились и граждане Орловы, которые получили в социальный наем квартиру 18 апреля 2005 г. Поскольку квартира была получена Орловыми в социальный наем после 1 марта 2005 г., жилищные органы отказали им в приватизации квартиры, опираясь на положения ст. 12 Закона о введении ЖК в действие.
Как же подошел к рассмотрению этого дела Конституционный Суд? Конституционный Суд признал, что установление в Законе предельного срока (на момент принятия Постановления КС РФ - до 1 января 2007 г.) бесплатной приватизации жилых помещений, предоставленных в социальный наем, Конституции в принципе не противоречит, поскольку федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, обеспечивающие в течение определенного периода правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, так и отменять их: "...федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений".
Вместе с тем различия в правах и обязанностях субъектов права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Установив запрет на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помещений, предоставленных им после 1 марта 2005 г. в социальный наем, и обосновав это тем, что с введением ЖК в действие договоры социального найма жилых помещений заключаются на новых условиях, федеральный законодатель фактически поставил таких граждан в неравное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты и, следовательно, сохранившими право на приватизацию в пределах общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда. Конституционный Суд с полным основанием отметил, что единственным различием в условиях заключения договоров социального найма до и после 1 марта 2005 г. является форма административного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения: до 1 марта 2005 г. оно предоставлялось на основании ордера, а после этой даты - на основании решения органа местного самоуправления. Данное различие носит формально-юридический характер и не является существенным. Добавим от себя, что и ордер выдавался на основании решения органа местной власти.
По указанным основаниям КС РФ пришел к выводу о том, что запрет на бесплатную приватизацию жилых помещений, предоставляемых гражданам по договору социального найма после 1 марта 2005 г. в пределах общего срока действия норм о приватизации жилого фонда (на момент принятия упомянутого Постановления КС РФ до 1 января 2007 г.), не имеет конституционного обоснования и противоречит части второй ст. 19 Конституции РФ.
Возвращаясь к жалобе Орловых, Конституционный Суд решил, что их дело подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий. Иными словами, в приватизации квартиры, предоставленной Орловым после 1 марта 2005 г., им было отказано неосновательно.
Полностью соглашаясь с тем, что граждане, получившие жилые помещения в социальный наем, должны иметь равные права на их бесплатную приватизацию независимо от того, были ли они получены до или после 1 марта 2005 г., мы вместе с тем не разделяем мнение о том, что федеральный законодатель может ограничить право на бесплатную приватизацию каким-либо предельным сроком. С нашей точки зрения, право на бесплатную приватизацию должно быть неотъемлемым элементом права на жилое помещение, полученное в социальный наем, независимо от того, когда оно было получено, без установления для приватизации какого-либо предельного срока.
К тому же, какой бы предельный срок для бесплатной приватизации жилых помещений, полученных в социальный наем, ни был установлен, граждане, получившие указанные помещения впритык (что называется, под завязку) истечения этого срока, все равно окажутся в неравном положении с теми, кто получил их раньше и тем самым будет располагать для приватизации большим сроком.
Впрочем, надлежит учитывать, что если бы Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции установление для бесплатной приватизации жилых помещений какого-либо предельного срока, то он вышел бы за пределы тех требований, с которыми заявители по данному делу - граждане Орловы обратились в Конституционный Суд.
Законодатель по пути, который, с нашей точки зрения, является оптимальным, все же не пошел. Законом от 1 февраля 2010 г. установлено, что право на бесплатную приватизацию жилых помещений, предоставленных в домах государственного и муниципального жилищного фонда в социальный наем, когда бы эти помещения ни были получены: до 1 или после 1 марта 2005 г., граждане могут осуществить лишь до 1 марта 2013 г. (см. ч. 2 ст. 2 Закона о введении ЖК в действие в ред. Закона от 1 февраля 2010 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 566.
В числе последних постановлений Конституционного Суда, имеющих существенное значение для правильного истолкования и применения норм гражданского и жилищного законодательства, отметим Постановление от 8 июня 2010 г. "По делу о проверке конституционности п. 4 ст. 292 ГК РФ в связи с жалобой гр-ки В.В. Чадаевой" <1>. Это Постановление призвано сыграть важную роль в укреплении жилищных прав граждан и усилении защиты этих прав (анализ постановления и выводы, которые из него следуют, см. на в главе VI (Субъекты жилищных правоотношений)).
--------------------------------
<1> Российская газета. 2010. 17 июня.
В то же время при оценке роли и значения постановлений Конституционного Суда РФ как источников права не следует впадать в эйфорию. Постановления Конституционного Суда РФ имеют не столько правообразующее, сколько правопогашающее действие, способствуя расчистке нашего законодательства от положений, не соответствующих Конституции, побуждая законодателя к скорейшему восполнению пробелов и устранению противоречий, которые в результате очистительной деятельности Конституционного Суда обнаруживаются. Но эти постановления ни при каких обстоятельствах нельзя ставить вровень с положениями самой Конституции. Иной подход подорвал бы значение принципа разделения властей, наделив судебную власть полномочиями законодательной власти. К тому же особые мнения членов Конституционного Суда зачастую более обоснованны, чем постановления самого Конституционного Суда.
Действие жилищного законодательства <1>
--------------------------------
<1> В дальнейшем ради краткости употребляется термин "закон".
Чтобы установить, какой закон в данном конкретном случае подлежит применению, и правильно его применить, необходимо определить временные и пространственные границы применения закона, а также круг лиц, на которых его действие распространяется.
Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Эти положения относятся и к жилищному законодательству. В частности, они отражены в Законе о введении ЖК в действие. Изъятиями из общего правила о действии закона во времени являются придание новому закону обратной силы и так называемое "переживание" старого закона.
Придание новому закону обратной силы означает, что он подлежит применению и к тем правам и обязанностям, которые возникли до введения его в действие и были урегулированы прежним законом. Новому закону придается обратная сила и тогда, когда он применяется к правам и обязанностям, которые возникли до введения его в действие, но в прежнем законе урегулированы не были. Так, ст. 7 Вводного закона предусмотрено, что нормы ЖК о договоре социального найма применяются к отношениям по пользованию жилыми помещениями и в домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления. А это и есть придание закону обратной силы.
В то же время обратную силу следует придавать лишь таким правилам закона и подзаконных нормативных актов, которые устанавливают для граждан более льготный правовой режим по сравнению с прежним. Конституционный Суд РФ с полным основанием обращает внимание на то, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 14 июня 1994 г. общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно, и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет (см. Постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. и от 24 мая 2001 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202; 2001. N 22. Ст. 2276.
С этой точки зрения, вызывает серьезные сомнения ст. 20 Вводного закона (в ред. Закона от 1 февраля 2010 г.), которая существенно ограничивает право граждан, в свое время приватизировавших жилые помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, на деприватизацию, т.е. на то, чтобы вновь стать нанимателем по договору социального найма.
Вопрос этот имеет свою историю. Первый раз право граждан на деприватизацию было ограничено в 2002 г., Законом РФ от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ оно было сохранено лишь за теми гражданами, для которых ранее приватизированное жилое помещение является единственным местом постоянного проживания (см. ст. 9.1 Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> Закон о приватизации жилищного фонда был дополнен ст. 9.1 Законом от 20 мая 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1918).
Законом о введении ЖК в действие это право подверглось дальнейшим ограничениям. Оно было сохранено за малоимущими гражданами, которые к тому же могли осуществить его лишь до 1 января 2007 г. Поскольку право граждан на приватизацию было сохранено лишь в отношении помещений, полученных гражданами в социальный наем до 1 марта 2005 г., то и право на деприватизацию они могли осуществить только в отношении тех же помещений, т.е. полученных до 1 марта 2005 г. (см. ст. 20 Закона о введении ЖК в действие в ее первоначальной редакции). Ныне ст. 20 Вводного закона действует в редакции Закона от 1 февраля 2010 г. В нынешней редакции право на деприватизацию признано за гражданами, получившими жилое помещение в социальный наем, если оно является для них единственным местом постоянного проживания, независимо от того, относится ли гражданин к малоимущим, но он может осуществить его только до 1 марта 2013 г. Таким образом, предельный срок, установленный для приватизации жилых помещений, полученных в социальный наем, - 1 марта 2013 г. законодатель механически перенес и на деприватизацию, хотя в данном случае речь идет о прямо противоположном, т.е. об отказе от приватизации. Выше указывалось, что никакого предельного срока для приватизации жилых помещений, полученных в социальный наем, с нашей точки зрения, устанавливать не следовало. Тем более незачем устанавливать предельный срок для их деприватизации.
Следовало бы отказаться и от такого условия деприватизации, как то, что приватизированное жилое помещение является для гражданина единственным местом постоянного проживания.
В то же время необходимо прямо прописать в законе, что как право на бесплатную приватизацию, так и право на деприватизацию гражданин может осуществить только один раз.
"Переживание" старого закона означает, что он применяется к тем правоотношениям, которые урегулированы или подлежат урегулированию в новом законе. Например, с "переживанием" старого закона мы сталкиваемся при применении к жилищным отношениям, которые согласно ЖК могут регулироваться только законами Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и СССР, изданных до введения в действие ЖК. Однако они применяются постольку, поскольку не противоречат ЖК и Закону о введении его в действие (см. ст. 4 Вводного закона). При отказе от их применения образовался бы правовой вакуум, который во всех отношениях нежелателен. Переживание старого закона предусмотрено также ст. 8 Вводного закона.
Говоря о действии закона в пространстве, следует напомнить, что по общему правилу он распространяется на всю территорию Российской Федерации. Нередки, однако, случаи, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы Крайнего Севера или на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).
Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.
К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, чернобыльцы, воины-интернационалисты, военнослужащие, уволенные в запас или в отставку, беженцы и вынужденные переселенцы, многие другие категории лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время снижается не только потому, что как на федеральном, так и на региональном уровнях издается множество нормативных актов, не имеющих надлежащего обеспечения, но и потому, что они нередко коллидируют, т.е. сталкиваются друг с другом.
При разрешении коллизий между нормативными актами жилищного законодательства следует исходить, во-первых, из того, что нормы ЖК подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами жилищного права, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах (см. ч. 8 ст. 5 ЖК); во-вторых, из того, что последующий закон отменяет действие закона предыдущего в части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; в-третьих, из того, что при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон.
Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области, принятыми на федеральном и региональном уровнях, должны решаться в пользу федеральных актов.
Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства.
Так, ФЗ "О приватизации жилищного фонда" влечет преобразование отношений собственности в жилищной сфере и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственником и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизации; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещении, и т.д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства.
Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК (см. гл. 35 ГК). Указанное обстоятельство подлежит учету, поскольку Конституция Российской Федерации относит гражданское законодательство к ведению РФ, а жилищное - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
