Управления. Административная наука — одна из общественных наук, изучаю­щая государственную и муниципальную администрацию

Административная наука — одна из общественных наук, изучаю­щая государственную и муниципальную администрацию, управленческие процессы, отношения внутри органов исполнительной власти и их взаимодействие с внешней общественной средой.

Подобно любой относительно развитой и сформировавшейся дис­циплине, наука об административном управлении занимается регистрацией и систематизацией явлений, имеющихся в данной области, 1 а также раскрытием закономерностей и причинных связей между | ними, чтобы на этой основе сформулировать практические выводы| и рекомендации.

Административная наука, так же как смежные с ней — политиче­ская, социологическая, психологическая науки, не является нормативистской. Она относится к эмпирическим общественным наукам и вы­водит свои правила и закономерности из реальной общественной жизни. Наука об административном управлении показывает админи­страцию такой, какая она есть на самом деле. Одновременно она по­мигает обнаружить недостатки в управлении и подсказывает пути их устранения. Но найденные ею решения проблем и предлагаемые ре­формы могут быть реализованы только политической властью.

Наука «административное управление» не является схоластиче­ской[26] дисциплиной, а имеет конкретную прагматическую задачу: до­биться большей внутренней слаженности в работе администрации. Эта точка зрения иногда оспаривалась, думается, на том основании, что наука должна быть беспристрастной. Но это несколько иной ас­пект, он очевиден и постулирует объективность, независимость на­блюдателя. Это не должно мешать теории административного управ­ления служить практике. Было бы противоестественным, если бы ис­следователь наблюдал за администрацией точно так же, как энтомолог за насекомыми. Всякое исследование вопросов управленческого воз-

' действия на общество по необходимости является критическим, но _это не мешает на основе выявленных объективных закономерностей обосновать необходимые изменения в управлении.

Административную науку некоторые литераторы подчиняют ка­кой-либо другой общественной науке — из числа тех, что изучают во­просы управления: политологии, социологии управления, администра­тивному праву, теории организации и управления. Как и большинство общественных наук, наука административного управления является своеобразным научным перекрестком, где встречаются приемы и ме­тоды других наук. В то же время наука административного управле­ния — автономная научная дисциплина.

Основным признаком, отличающим одну дисциплину от другой, является особая, определенная область и цель исследования. Для нау­ки об административном управлении такой областью будут различные подразделения аппарата государственного управления и в весьма не­большой степени органы власти (последние — лишь в случае выпол­нения ими функций явно административного характера). Цель иссле­дования — выработка рекомендаций для совершенствования деятель­ности аппарата государственного управления в самом широком понимании.

Административная наука (и соответствующая ей учебная дисцип­лина) может быть представлена в виде нескольких научных направлений (разделов). Важнейшие:

• методология, анализ базовых понятий и концепций;

• история административной мысли, становления административ­ной науки;

• современная теория административного управления; системный анализ и различные подходы изучения (государственно-администра­тивное управление как система);

• администрирование как процесс, процедуры и отношения в государственных учреждениях;

• административная политика как стратегия и проведение адми­нистративных реформ.

Такая логика исследования определяет структуру изучаемого курса.

2.2. Взаимосвязи административной науки с другими общественными науками

2.2.1. Административная наука и политическая наука Административная наука и политическая наука объективно соот­носятся, ибо изучают взаимосвязанные общественные явления. На это указывает даже этимология терминов «администрация» и «полити­ка». Термин «администрация» происходит от лат. administrare, что значит «служить для». Сам глагол гшш81гаге является производным от ministris, что означает «слуга». Данное слово представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие же корня «минус» свидетельствует о том, что администрация всегда находится в подчи­ненном положении, ибо над ней всегда находится некто, кому при­надлежит власть. Администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечить под руково­дством и контролем политической власти исполнение и применение законов, иных политических решений.

Подчинение администрации политической власти остается все же несколько двусмысленным. Известно, что при определенных обстоя­тельствах администраторам приходится принимать решения, относя­щиеся к области политики. Очевидно, что в правительственных сферах решения принимаются в результате своеобразного соглашения между министрами и высшими чиновниками административных должностей категории «постоянные». Таким образом, разработка и осуществление административной политики — та сфера, где взаимодействуют и поли­тическая и административная отрасли знания.

2.2.2. Административная наука и административное право

Близость этих наук очевидна, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности — государственным административ­ным управлением.

Но наука об административном управлении стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административ­ной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекоменда­ции, в то время как предметом науки административного права в зна­чительной мере является преобразование этих рекомендаций в дейст­вующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию. Од­нако функция эта не пассивна. Задача административного права со­стоит в том, чтобы основные положения науки об административном управлении выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Право помогает глубже понять содержание дея­тельности институтов власти и управления, значение нормы для их функционирования. Право наделяет теоретиков административного управления методикой анализа компетенции государственных органов и способствует правильному (правовому) установлению, осмыслению административных фактов. Нельзя противопоставлять поиски повыше­ния эффективности административной деятельности и эффективного соблюдения права, так как именно законность является фактором эф­фективности управления. Отсюда понятно, что теория государствен­но-административного управления вбирает в себя административное право, а эти дисциплины (административное право и административные науки) соотносятся как форма (правовая) и содержание (управлен­ческая деятельность).

2.2.3. Административная наука и теория организации

Теория организации занимается вопросами организации любой че­ловеческой деятельности. Поскольку одной из областей этой деятель­ности является работа управленческого персонала, постольку теория организации занимается также и работой персонала государственных административных органов. В чем же различие между теорией органи­зации и наукой об административном управлении? Необходима ли нау­ка об административном управлении как отдельная дисциплина вооб­ще? Обе области знания относятся к эргологическим наукам, т. е. к наукам об организации человеческой деятельности. К ним относится также праксеология (греч. praktikos — практика, деятельный) — теория эффективной организаторской деятельности. Различие между эргологическими науками состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой нау­ки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее исправности (рациональности), а принципы и практические рекомендации, формулируемые праксеологией, применяются повсюду. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность и назначе­ние, например, для военно-морского флота, подготовки театрального представления и организации выборов должностного лица.

Наука об административном управлении расположена еще на одну ступень ниже, поскольку она занимается не всеми институтами, обра­зованными для выполнения общественно полезного труда, а лишь теми, которые мы относим к государственному управлению. Ограни­чивая в такой степени поле своих интересов по сравнению с двумя вышеупомянутыми дисциплинами, развивающимися на высших сту­пенях абстракции, наука об административном управлении компенси­рует это неизмеримо большей детальностью, в принципе относящейся к развитию тех элементов теории организации, которые связаны со спецификой работы аппарата административного управления.

Взаимоотношение трех упомянутых дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет инте­рес для теории организации, важно для науки об административном Управлении. Но не наоборот: не все, чем занимается наука об адми­нистративном управлении, входит в..сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксеологии.

В литературе можно встретить мнение, что формулирование выво­дов и рекомендаций не входит в сферу науки об административном управлении, а составляет отдельную дисциплину, называемую административной политикой. Не собираясь вступать в полемику, все же считаю, что рекомендации, носящие явно праксеологически-организационный характер, т. е., относящиеся к проблеме эффективной организации деятельности, не должны отрываться от науки об административном управлении, ибо это было бы слишком искусственно и не­целесообразно для практики.

Например, если в ходе исследования информационных связей в органах управления мы констатируем, что информация подвергается искажению тем больше, чем длиннее информационные каналы и чем больше у них «релейных станций», то уже в самой констатации содер­жится указание: «Если тебе необходима точность информации — со­кращай общую протяженность этих каналов». Подобное указание вполне можно сформулировать в рамках науки об административном управлении.

2.2.4. «Перекресток» с другими научными дисциплинами

Теория административного управления опирается на достижения всех наук, изучающих человека: у философии берет принципы, у эти­ки — правила поведения, находит свои истоки в истории, пути реше­ния крупных проблем — в политической экономии.

Среди дисциплин, достижения которых использует наука об адми­нистративном управлении, в первую очередь необходимо упомянуть социологию, поскольку она изучает закономерности социального по­ведения людей и на этой основе формирует практические рекоменда­ции. Наука об административном управлении широко включает в сферу своих интересов эти рекомендации/стараясь¹ на их основе предлагать такие организационные (а в результате — правовые) фор­мы, в которых отношения между людьми могли бы складываться наи­более целесообразно, гарантируя тем самым максимальную эффектив­ность труда.

Применение социологических методов в науке об административ­ном управлении имеет еще один чрезвычайно важный аспект. Социо­логия является связующим звеном, с помощью которого можно вве­сти в науку об административном управлении идею гуманизации тру­да и отношений.

Нужно все же подчеркнуть, что социология управления, рассмат­риваемая как социологическое изучение аппарата управления, не сов­падает полностью с наукой государственного управления. Социологи иногда склонны полагать, что познание институтов или практики управления носит второстепенный характер. Поэтому они ограничи­ваются исключительно анкетным опросом, интервьюированием, а в результате либо вновь открывают известные классические положения, либо пристрастно рассматривают какую-то часть проблем управления.

Наконец, слишком тесная связь между исследованиями социоло­гии в публичной и частной сферах приводит к тому, что упускается из виду цель публичной службы, которой должна руководствоваться наука административного управления, иначе она превратится в своего рода науку управления организациями и персоналом, конечно полез­ную, но представляющую для нас ограниченный интерес.

Тем не менее остается фактом, что широкое использование со­циологических методов позволило добиться существенных практиче­ских результатов[27].

Таким же образом формируется отношение науки об администра­тивном управлении к психологии с той лишь разницей, что социоло­гию интересует поведение групп, а психология основное внимание уделяет отдельным индивидам и их психике. Побуждение людей к производительному труду, формирование правильного отношения вышестоящих должностных лиц к подчиненным и посетителям, а так­же многие вопросы подобного рода рассматриваются наукой об адми­нистративном управлении на основе данных психологии. Следует об­ратить внимание на возникшие в основном на стыке социологии и психологии теории, развитие которых не может быть безразличным для науки об административном управлении.

Помимо перечисленных дисциплин, наука об административном управлении использует в своих логических построениях основные по­ложения экономики, статистики, некоторые элементы антропологии, кибернетики и.общей теории систем.

Нельзя считать, что данным перечислением заканчивается список дисциплин, полезных для науки об административном управлении. Перечислены лишь наиболее сложившиеся области наук, некоторые элементы которых надлежит включить в теоретические основы науки об административном управлении.

В заключение приходится подчеркнуть, что теория государствен­но-административного управления, как и все смежные общественные науки, еще находится на доисторической эмбриональной стадии раз­вития, она не может предложить нечто существенное тем, кто хотел бы извлечь из нее уже сегодня практическую пользу, ей пока не уда­лось обеспечить какой-либо заметный сдвиг к лучшему в практике управления государственными делами. Надежда на преодоление тео­ретических пробелов, на прорыв к гуманизму и демократии в государ­ственно-административном управлении возлагается на молодую ко­горту управленцев.

2.3. Методы исследования, применяемые в науке об административном управлении

Методология — как теория познания, система принципов, мето­дов, определенных логических приемов познания и исследования — позволяет проникнуть в глубь изучаемых процессов, понять их сущ­ность, закономерности развития. Чтобы найти правильный ответ, нужно вначале определить правильный путь к нему.

Методология необходима Нам не только в процессе научного, тео­ретического поиска, но и в общественной практике. Правильно из­бранные принципы и методы поиска обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной прак­тике, т. е. становятся действенными, сами приобретают роль методо­логических подходов в преобразовании жизни — в этом и проявляет­ся нерасторжимость теории и практики.

Найти, обосновать эти методологические подходы, принципы, ме­тоды, позиции при рассмотрении каждой темы учебного пособия — важная задача.

Государственно-административное управление — сложное явле­ние, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факто­рами развития общества. Несмотря на то что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, мно­гие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Должную системность общественной жизни придает Управление, если, однако, оно само является системой — це­лостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов.

Системный подход к анализу государственного управления имеет не только теоретическую 'значимость, но практическую, прагматиче­скую направленность. Он обязывает при решении любого вопроса в практике управления Подходить к этому комплексно, системно. На­пример, создавая вновь какой-либо орган, учреждение государства, необходимо одновременно предусмотреть следующее:

— правовое обеспечение данной организации, т. е. нормативно оп­ределить ее статус, функции, компетенцию;

— организационно-структурное обеспечение;

— информационное обеспечение, указать при этом источники и ад­ресаты ее информации (входящей и выходящей);

систему связей публичного взаимодействия,,т. е. определить те организации внутри системы управления и в гражданском обществе, с.которыми данному органу (учреждению) в обязательном порядке необходимо согласовывать свои решения, действия, предусмотреть, с какими слоями общества (в рамках установленной компетенции) ему придется строить правовые отношения, значит, заведомо и нор­мативно определить важнейшие потребности, характеризовать куль­турные, духовные ценности этих слоев, групп общества и на этой основе выявить, указать профессионально важные качества государствен­ных служащих, управленцев, которые будут приняты в штат данной организации, для обеспечения такого взаимодействия.

Следует особо подчеркнуть, что именно расстыковка, разбалансирование, рассогласованность между подсистемами приводит к кризис­ным ситуациям в системе управления. Локальные, внутри какой-либо подсистемы кризисные ситуации легко, как правило, регулируются и преодолеваются руководством соответствующего ведомства. Кризис системы начинается и приобретает разрушительный характер, если органы власти и управления усваивают характер не институтов, т. е. юридически оформленных и легитимных образований, а усмотрительно созданных учреждений, если они не могут выстроить коммуника­тивные связи и политико-правовое взаимодействие с объектом управ­ления, если, принимаемые ими решения идут вразрез культурно-цен­ностным представлениям людей, социальным интересам, а значит, не имеют эффекта полезности, «не работают», тем паче если управленче­ские решения и действия принимаются людьми, не обладающими должной профессиональной культурой.

Кризис в системе управления и проявляется, в характере прини­маемых на ее «выходе» решений и действий. Его следствием может стать возникновение многочисленных конфликтных очагов в самых различных областях общественной жизни. Административная наука должна обеспечить практику управления превентивными (упреждаю­щими) знаниями и технологиями антикризисного управления, страте­гий анти-, безкризисного развития. Дополнительные возможности и предоставляет системный подход в государственном управлении.

Системный подход включает следующие аспекты исследования:

• системно-исторический направлен на изучение ретроспективы и перспективы развития, требует рассмотрения системы государст­венного управления как процесса, в единстве генезиса, функциони­рования и развития;

• системно-компонентный отражает изучение структуры системы. При этом выделяются компоненты, взаимодействие которых обеспе­чивает только системе в целом качественные особенности. Анализу подвергаются не все элементы, входящие в систему (их невозможно полностью выявить с абсолютной достоверностью, тем более описать в одном исследовании), а только те подсистемы, без которых госу­дарственное управление как целостное общественное явление не мо­жет состояться..

При изучении конкретного государственного органа, государствен­ного учреждения как системы используются следующие подходы:

— организационно-структурный подход предполагает изучение внутреннего построения, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов государственного органа. Структура, как внутренняя форма, организация государственного учреждения, определяет способ интегративного взаимоопределения и взаимовлия­ния организационных единиц, придает системность процессу управления, логическую стройность, целостность, устойчивую взаимосвязь на всех уровнях, взаимодействие компонентов, элементов системы;

— функционально-структурный подход предполагает изучение функциональных зависимостей между структурными подразделениями и должностными лицами, классификации функций, их распределение

и согласование по горизонтали и вертикали управления, координации и субординации функций;

— коммуникативный подход направлен на изучение информационных потоков в процессе управления, управленческих отношений, их анализ во взаимодействии государственной организации с общественной средой и внутри системы, выявление возмущающих факторов и способов упорядочения управления;

— культурологический подход предполагает анализ процесса при­нятия и осуществления административно-правовых и организацион­ных решений под углом зрения профессионально-управленческой
культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убежде­ния, мотивации и стимулы субъектов административно-правовых от­ ношений, проблемы и факторы повышения организационной куль­туры государственных учреждений.

Каждый из указанных подходов может быть избран при проведе­нии научно-исследовательской работы.

Итак, в порядке обобщения подчеркнем еще раз: если систем­ность — одна из важнейших характеристик объективного мира, его специфическое измерение, то и принципом, подходом, чертой совре­менного познания мира должна стать системность. Ни одна наука, и теория государственного управления прежде всего, не может обой­тись без системных представлений.

«Пограничный» характер науки об административном управлении ведет к тому, что применяемые в ней частные методы исследования весьма разнообразны. Наиболее часто используются социологические методы, которые, как правило, предполагают необходимость осущест­вления массовых наблюдений и массовой регистрации явлений. Разу­меется, везде, где речь идет о массовой регистрации фактов и их об­работке, должны применяться методы статистики.

Помимо социологических методов, для аппарата административ­ного управления весьма полезным и гарантирующим относительно быстрые результаты является так называемый метод технического ана­лиза труда, издавна применяемый в производстве, а в последние годы используемый во многих странах также для исследований, проводи­мых в области управленческого труда. Этот метод состоит в детальном наблюдении за объектом труда (например, за прохождением поданного кем-либо заявления), определении проходимого объектом пути (с точной фиксацией всего, что происходит на отдельных этапах), а затем в постановке ряда вопросов, касающихся каждого этапа в от­дельности. На основании полученных ответов выясняются недостатки рассмотренного процесса работы и предлагается более эффективный. Последний этап состоит в том, чтобы проконтролировать внедрение в жизнь этого улучшенного процесса.

Хотя метод технического анализа труда довольно часто и быстро дает желаемый результат, следует все же подчеркнуть, что данным ме­тодом можно пользоваться далеко не всегда. Он применим лишь к микропроблемам, так как не учитывает в должной мере системного подхода. Не стоит, например, улучшать деятельность по составлению какой-либо лишней отчетности, ее следует упразднить. Но такой вывод мы не можем сделать только на основе технического анализа труда.

Совершенно специфична в исследовании аппарата административ­ного управления роль сравнительного метода и всех его вариантов. Во-первых, наука об административном управлении не является нау­кой дедуктивной, развивающейся на базе логических выводов из при­нятых аксиом, как, например, математические науки. Во-вторых, в науке об административном управлении невозможно широкое при­менение экспериментальных методов, так как она не в состоянии изолировать исследуемые явления от влияния побочных факторов в той степени, которая доступна естественным наукам. И, наконец, в-третьих, результаты исследований, проводимых индуктивным мето­дом, конкретизируются и дополняются благодаря сравнению их с ана­логичными результатами других исследований (разумеется, при со­блюдении обязательного условия сравнимости).

Метод «кейс стади» (в политической науке можно представить с трудом его применение, но в области права, частного предпринима­тельства (деловые игры) и в науке административного управления он дает многое), широко распространен в школах государственного управления ведущих университетов США и европейских стран.

Объектом изучения служат отдельные события, подлинные или воображаемые, общие (разработка нормативного акта, плана город­ского строительства) или частные (снятие с должности, жалоба граж­данина). Данное событие рассматривается как задача и обсуждается, с тем чтобы найти различные варианты решения, извлечь уроки для существующих управленческих организаций, предложить определен­ные решения и выявить общие тенденции.

Этот метод не является, конечно, единственной основой, средст­вом обучения (или повышения квалификации). Дабы охватить все ас­пекты административной деятельности, он должен обязательно сочетаться с классическими методами исследования административных процессов: изучение документальной и эмпирической базы, текущих материалов практики управленческого персонала и конкретных персо­налий.