Законодательство, регулирующее отношения по предоставлению и использованию земель сельскохозяйственного назначения и их обороту

В целом гл. XIV ЗК носит, если так можно выразиться, "справочно-отсылочный" характер, потому что в ст. 78, 81, 82, по сути дела, говорится, кому и в соответствии с какими законами могут предоставляться земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения. При этом круг субъектов, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения для связанных с сельскохозяйственным производством целей, достаточно широк. Помимо граждан и коммерческих организаций, к ним относятся также некоммерческие организации, казачьи общества, образовательные и научные организации, общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В большинстве случаев Земельный кодекс по вопросам предоставления земельных участков отсылает к Федеральному законуот 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 30.12.2008) (далее - Закон об обороте земель). Однако помимо него отношения, связанные с предоставлением земельных участков отдельным субъектам или для осуществления определенных видов деятельности, регулируются специальными Федеральными законами:

- от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(80);

- от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве"*(81);

- от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"*(82).

Кроме того, важное значение для регулирования рассматриваемых отношений имеют законы субъектов РФ, поскольку земельное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В особенности это касается регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Отсылка в ЗК к названным специальным законам имеет существенное значение для практики, в частности для разрешения коллизий между нормами различных федеральных законов. Так, например, предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства по ст. 12 Закона от 11 июня 2003 г. существенно отличается от порядка, установленного Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В соответствии со ст. 10 Закона об обороте земель земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются как в собственность, так и в аренду на торгах (конкурсах, аукционах). Закон же от 11 июня 2003 г. предусматривает, что земельные участки для создания фермерского хозяйства предоставляются гражданам по их заявлению в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Поскольку Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве является специальным законом, применяться в данном случае должен именно он, а не Закон об обороте земель. По сути, такого же мнения придерживается Е.А. Галиновская*(83) и ряд других авторов. Данный подход находит подтверждение и в арбитражной практике, несмотря на попытки органов прокуратуры его оспорить*(84).

Однако было бы неверно говорить, что на отношения, связанные с предоставлением и использованием земель фермерскими хозяйствами, вообще не распространяется Закон об обороте земель.

Во-первых, следует согласиться с уточнением, что правила п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель применяются к отношениям по предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для создания фермерского хозяйства в случае, когда о предоставлении участка в собственность было подано два и более заявлений. В этом случае предоставление соответствующего земельного участка осуществляется на торгах*(85).

Во-вторых, отношения, не урегулированные Законом о фермерском хозяйстве, регулируются Законом об обороте земель. Так, например, Закон о фермерском хозяйстве не регулирует порядок продажи фермерами своих земельных участков. Но это не значит, что фермеры как продавцы не должны соблюдать требование о преимущественном праве покупки таких земельных участков, установленные ст. 8 Закона об обороте земель.

Точно так же на фермеров распространяются нормы Закона об обороте земель о возможности приобретения земельных участков в собственность по истечении трех лет с момента заключения договора аренды (п. 4 ст. 10 Закона об обороте). Однако здесь нужно иметь в виду, что на органы исполнительной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления, выступающие от имени собственников земельных участков, не возлагается обязанность предоставить такие земельные участки в собственность арендатора (в данном случае фермера). При этом указанные органы вправе не мотивировать свой отказ в предоставлении таких участков в собственность. Поэтому попытки со стороны фермеров оспорить такой отказ представляются нам бесперспективными, хотя из некоторых судебных решений можно сделать и иной вывод.

Так, различные судебные инстанции неоднократно рассматривали заявления главы фермерского хозяйства о признании незаконными отказов в предоставлении арендованного земельного участка в собственность. В соответствии с одним решением заявление главы хозяйства было удовлетворено, затем это решение было отменено. При новом рассмотрении дела в удовлетворении заявления было отказано. В результате Федеральный арбитражный суд Поволжского района вновь вернул дело на новое рассмотрение*(86). Однако с учетом того, что было сказано выше, законность и обоснованность данного постановления ФАС вызывает большие сомнения.

Ознакомление с судебной практикой предоставления земельных участков выявило и такой интересный вопрос: когда гражданин может обращаться с заявлением о предоставлении ему земельного участка - до создания фермерского хозяйства или после его регистрации в установленном порядке.

С одной стороны, для государственной регистрации фермерского хозяйства не требуется предоставления документов о наличии у заявителя земельного участка и, следовательно, можно зарегистрировать хозяйство, не имея земельного участка, а затем только пытаться его получить. Судебная практика исходит из того, что необходим именно такой порядок действий: вначале регистрация фермерского хозяйства, а затем - получение земельного участка*(87).

С другой стороны, нельзя полностью исключать и другой подход: вначале гражданин получает землю, а затем регистрирует фермерское хозяйство. Преимущества такого подхода заключаются в том, что процесс получения земельного участка является более сложным и длительным, чем процесс государственной регистрации фермерского хозяйства, которая осуществляется в заявительном порядке в течение пяти рабочих дней. При таком подходе не будет ситуаций, когда зарегистрированное фермерское хозяйство в течение длительного времени будет существовать без земли, поскольку не сможет быстро найти такой земельный участок, который бы отвечал его требованиям (по площади, местоположению, условиям предоставления и т.п.).

Вместе с тем и при первом, и при втором подходе не исключены злоупотребления со стороны недобросовестных граждан, которые с одинаковым успехом могут как не регистрировать фермерское хозяйство, получив для его ведения земельный участок, так и, наоборот, зарегистрировав хозяйство, не приобретать землю, пользуясь иными льготами, которые предоставляются фермерским хозяйствам.

Во избежание таких злоупотреблений процедуру регистрации фермерского хозяйства и предоставления земельных участков для его ведения следует уточнить. Для исключения ситуации появления в России "безземельных" фермеров было бы целесообразно, чтобы претенденты на создание фермерского хозяйства вначале решали именно "земельный вопрос". Но в Законе следовало бы закрепить их обязанность зарегистрировать фермерское хозяйство в течение определенного времени после получения земельного участка (например, в течение месяца). А для того чтобы этот процесс был более контролируемым, следует вернуться (как это было раньше) к регистрации фермерского хозяйства не по месту жительства главы фермерского хозяйства, а по месту расположения земельного участка. Реализация этих предложений потребует внесения изменений не только в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", но и в ряд других нормативных правовых актов, регулирующих процедуру регистрации фермерского хозяйства.