Под механизмом государства принято понимать совокупность средств с помощью которых оно реализовывает свои задачи и функции. Перечисляя же те конкретные средства, с помощью которых государство реализовывает свои функции, некоторые авторы переходят к государственным органам как одному из основных таких средств. Иногда механизм государства полностью сводят к его органам, то есть совокупности его органов и должностных лиц.
По нашему мнению, понятие «механизм государства» шире понятия «государственный аппарат». Кроме «государственного аппарата» в механизм государства (то есть в систему средств, с помощью которых государство реализовывает свои функции) входят и государственные предприятия (предприятия же понятием государственный аппарат не охватываются), государственная казна, выпуск государственных облигаций, золотой запас и т.д. Другими словами, когда мы говорим о государственном механизме, то речь идет действительно о системе средств, с помощью которых государство реализовывает свои задачи. Система государственных органов является основным средством реализации государственных задач, но не единственным.
Сущность государственной власти (государства) в реальной жизни выражается через деятельность государственных служащих.
Государственная служба - это выполнение служащими обязанностей по реализации функций государства на конкретном участке. Она осуществляется от имени государства и за счет государства, и несут ее государственные служащие, имеющие различные чины и звания.
Корпус государственных служащих подразделяется на несколько видов.
Политические служащие государства. Это сменяемые высшие должностные лица государства (президент, премьер-министр, министры и т.д.), их правовой статус определяется особо. Могут подвергаться импичменту - политической ответственности.
Военнослужащие - военные, находящиеся на постоянной службе. Их правовой статус также отличается от других служащих. Они. как правило, деполитизированы, деидеологизированы: служат государству, охраняют его главным образом от внешней опасности.
Судьи, прокуроры - избираемые или назначаемые служащие государства. Имеют особый статус, определяемый законами. Обладают личной неприкосновенностью.
Гражданские служащие государства. Все, кто не входит в первые три группы, но получает жалование у государства. У них тоже особый статус, определяемый законодательством. В некоторых странах, как, например, в Англии, гражданские служащие деполитизированы. Поскольку государство выполняет общесоциальную функцию, его служащие не могут состоять в какой-либо партии и выражать только ее интересы.
Гражданские служащие государства подразделяются на три класса: административный, исполнительный, канцелярский. Каждый класс делится на ранги (ступени), а ранги - на должности (посты).
В связи с осмыслением вопроса о государственной службе может представить известный интерес наше отношение к некоторым связанным с ней понятиям.
Чиновник - государственный служащий. В разговорной речи слово чиновник имеет отрицательный смысл, но если уважать государство, принимать его законы как объективно необходимую реаль-
ность, социальную ценность, то не признавать, не уважать его (чиновника) просто нельзя. Если Людовик XIV говорил: «Государство -это я», то мы сегодня можем утверждать, что современное государство - это его чиновники (государственные служащие).
Чиновник - понятие общесоциологическое. В царской России чиновник был государственным служащим, имевшим чин (классный) по табелю о рангах.
Клерк - светское, общесоциологическое понятие, означающее конторского служащего.
Должностное лицо - юридическое понятие, выражающее лицо, которое осуществляет функции представителя власти или занимает в государственных, коммерческих учреждениях, предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.
Бюрократия • в сознании многих имеет отрицательный смысл. Но буквальный перевод слова бюрократия с французского и греческого означает господство канцелярии. Главная черта бюрократии и бюрократа (лица, принадлежащего к бюрократии, т.е. канцелярии), в частности - формализм.
Вопрос о формализме в государственной службе, следовательно о бюрократии, является весьма актуальным. Не быть формальным - значит открыть путь к нарушениям буквы и духа закона, его сути. Поэтому формализм, ведущий к четкому следованию закону, есть позитивный формализм. Отсюда и бюрократия, как объективно необходимая государственная служба, в определенной мере должна быть терпимой обществом.
«Пусть погибнет мир, но торжествуют законы, фемида», - говорили древние. Вроде бы, на первый взгляд, формализмом пахнет. Но если глубже задуматься, то можно понять, что торжество законов не ведет к гибели мира, скорее, наоборот, беззаконие грозит гибелью людей и мира в целом.
Отрицательные стороны бюрократии устраняются законодательным путем.
При любой государственной службе могут быть злоупотребления, деградация ее положительной сути. Поэтому законодательство
должно предусмотреть гарантии от злоупотреблений. К ним относятся:
- четкое распределение дел между различными ведомствами;
- порядок назначения или выборов государственных служащих;
- снятие социальных ограничений при поступлении на государственную службу;
- контроль сверху за каждой управленческой должностью и функцией;
- проверка квалификации при приеме на службу и повышение квалификации в ходе ее прохождения;
- определенные моральные требования и надлежащее политическое воспитание государственных служащих;
- материальное обеспечение служащих должностными окладами и другими благами;
- оптимальное соотношение гласности и секретности в государственной службе и охране государственной тайны;
- обеспечение права граждан на службу в государственном аппарате независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии и местожительства;
- деполитизированность служащих.
Государственная служба в цивилизованных странах строится и функционирует с учетом этих гарантий от злоупотреблений.
Глава 6. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 1. Развитие теории государственной власти
Как мы уже отметили, государство представляет собой организацию политической власти общества. По тому как будет функционировать эта власть как раз и люди будут судить о характере этой власти. Гражданское общество не только участвует в формировании основных (ключевых) звеньев единой политической (государственной) власти, но и определяет порядок функционирования этой власти и может эффективно контролировать деятельность власти. На этот счет современная теория государства и права выработала специальное учение о государственной власти, что, по нашему мнению, означает одно и то же, что и понятие «политическая власть».
Государственная власть как понятие представляет собой разновидность власти вообще. Власть же в общем смысле (общесоциологическом смысле) представляет собой способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. В этом смысле государственная власть стоит рядом с такими понятиями, как социальная власть, экономическая власть, родительская власть и т.д. Каждая из этих видов властей по существу направлена на оказание воздействия на поведение людей с помощью различных средств - авторитета, воли, насилия и т.д. Государственная власть также может использовать различные средства для воздействия на поведение людей. Однако отличительной чертой государственной власти, по сравнению с другими видами власти, является то, что она и только она может применять и, как правило, применяет юридические законы (систему общеобязательных велений) в качестве средства воздействия на поведение людей.
Осмысливая понятие и сущность государственной власти, во-первых, необходимо иметь в виду, несмотря на то, что государственная власть, так же как и само государство, бывает различных типов, но она характеризуется общими признаками, отличающими ее от других видов власти в обществе. Отсюда следует, что государственная власть, когда бы в историческом плане и где бы не проявилась, она остается специфической, ей только присущими особенностями, разновидностью власти.
Во-вторых, государственная власть конкретного государства, какие бы разграничения функций в ее рамках не осуществлялись, всегда остается единой и целостной. Это очень важный момент в усвоении сути государственной власти: государственная власть в любом обществе образует, прежде всего, целостное единство. Иначе государство просто не сможет выполнить свои задачи по обслуживанию интересов общества. Единство государственной власти основывается на том, что источником и носителем государственной власти является народ, как политическая общность, имеющим общие интересы и волю.
Единая, целостная государственная власть характеризуется следующими чертами или свойствами:
1. Каждая конкретная государственная власть имеет свою социальную опору, базу. Такой базой может выступать определенный класс или определенные слои общества. Такой базой могут выступать в определенных случаях и сами государственные служащие. Это наблюдается в тоталитарных государствах, где государственный аппарат раздувается, вся общественная жизнь огосударствляется и государственная власть обслуживает как бы саму себя.
В цивилизованных демократических странах государственная власть должна опираться на общие интересы своего народа, образующего единую политическую или политико-правовую общность. Это положение объясняется тем, что источником государственного суверенитета и государственной власти всегда остается народ, формирующий государство и определяющий рамки власти.
2. Государственная власть в обществе обладает свойством верховенства. Это означает, что другие власти в обществе по отношению к государственной власти носят подчиненный, подзаконный характер. Государственная власть в целом, а не какая-либо ее ветвь обладает верховенством в обществе.
3. Свойством государственной власти является ее всеобщность и универсальность. Это означает, что на территории данного государства, как политико-территориальной организации, государственная власть действует повсеместно, распространяет свою волю на всех без исключения. При этом опять-таки государственная власть выступает как единое, целостное явление.
4. Свойством государственной власти является ее иерархическое построение. Это означает, что государственная власть в общест-
ве строится сверху вниз, а не.наоборот. Это объясняется тем, что воля всего народа, как политической общности, формируется в высших представительных органах власти (парламенте, конгрессе, национальном собрании и т.д.). Воля людей отдельных регионов, отдельных частей государства не может перекрывать волю государствооб-разующего народа. Если допустить такое, то оно приведет к хаосу и беспорядкам, поскольку каждая местность начнет выпячивать свои интересы. Так же как действует примат международных принципов перед национальными принципами, положенные в основу деятельности государства и закрепленные в Конституции страны превалируют (при их столкновении) перед интересами отдельных частей государства.
Целостность государственной власти в рамках конкретного государства цементируется политической общностью народа, образующего государства, его суверенитетом. В стабильных государствах, в первую очередь, достигается политическое единство народа (хотя бы большинства), на чем и основывается целостность государственной власти.
Понимание проблемы целостности государственной власти, в свою очередь, ставит задачу уяснения смысла разделения власти. Как же соотносятся понятия «целостность государственной власти» и принцип «разделения власти»? Что представляет из себя понятие «разделение властей».
2. Понятие разделения власти
Осмысливая понятие разделение власти, следует иметь в виду, что в литературе обычно пишут о разделении властей, то есть слово власть употребляют во множественном числе. Между тем речь должна идти о разделении единой (одной) власти, так как государственной власти органически присущи единство и целостность.
Чтобы лучше разобраться в понятии разделение власти, нужно это понятие сопоставить с такими смежными понятиями, как единоначалие, разделение функций.
В первую очередь, нужно уяснить, что термин разделение власти относится не к характеристике государственной власти в целом. Государственная власть в конкретном обществе характеризует-
ся, как уже отмечалось, единством, целостностью. Поэтому «единство власти» - это характеристика государственной власти в целом. Разделение же власти - это понятие, которое характеризует порядок функционирования государственной власти. Поэтому понятие «разделение власти» корреспондируется с понятием «единоначалие». Другими словами, если мы зададимся вопросом: каким образом функционирует государственная власть в том или ином конкретном обществе, то мы должны выйти на проблемы единоначалия и разделения власти. Отсюда можно сделать вывод, что государственная власть в конкретном обществе, в соответствии с его конституцией, может функционировать на принципах единоначалия или разделения власти. Отсюда понятие «разделение власти» нужно отличать и от понятия «разделение функций». Последнее характерно для любого порядка функционирования государственной власти, основанной на принципах разделения ли власти или единоначалия. Когда говорят о разделении функций, то речь идет о разграничении функций различных органов государственной власти, что характерно для любого государства.
Далее. Для лучшего освоения сущности понятия «разделение власти» необходимо подойти к раскрытию его в историческом соотношении с понятием «единоначалия».
Еще с древних времен установился двоякий подход к функционированию государственной власти. Одни считали, что государственная власть должна функционировать на принципах единоначалия. Носителем единоначалия является монарх, император, король и т.д. Этот принцип обосновывался тем, что при единоначалии обеспечивается устойчивое централизованное государственное управление обществом, устраняется сепаратизм и общество развивается лучше. Просвещенными сторонниками теории единоначалия выступали итальянец Н.Макиавелли (1469-1527 гг.), француз Жан Воден (1530-1596 гг.), англичанин Т.Гобсс (1588-1679 гг.). По мнению представителей единоначалия, воля монарха считается волей всех, его власть -выше закона, безгранична. Монарх не несет ответственности перед какой-либо человеческой инстанцией. Разделение власти, по их представлению, ведет к безначалию. В государстве с единоначалием законодательству и суду отводится роль марионеток. Теория единоначалия в свое время служила оправданием абсолютной монархии, а в
последнее время способствовали возникновению и функционированию административно-командной системы управления.
Наряду и параллельно с теорией единоначалия возникла и с переменным успехом развивалась теория разделения власти. Возникновение этой теории также уходит в древние века. Уже древние римляне пытались разделить власть на законодательную и исполнительную. Это делалось для того, чтобы увести государственное управление обществом от деспотизма, диктатуры монархов. Но наибольшее развитие теория разделения власти получила в эпоху просвещения. Учениями англичанина Джона Локка (1632-1704 гг.), французского юриста Шарля Монтескье (1689-1755 гг.) идея разделения власти превратилась в целостную и весьма привлекательную теорию.
Суть теории разделения власти направлена на критику теории единоначалия, которая ведет к тоталитаризму и деспотии. В соответствии с теорией разделения власти единая государственная власть должна функционировать в рамках системы сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов направлена на то, чтобы: во-первых, государственная власть не сосредоточивалась только в одной ветви власти, у одного лишь главы государства; во-вторых, она предполагает самостоятельную в рамках законов и взаимовлиятельную деятельность трех частей единой государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной,, Но главная цель «изобретения» теории разделения власти заключается в том, чтобы удержать власть монарха, императора, короля и т.д. Отсюда и в современных условиях, когда вроде и нет монархов, императоров, королей и генеральных секретарей, но необходимость в разделении власти, то есть в действенности системы сдержек и противовесов остается. Система сдержек и противовесов в современных президентских республиках должна быть направлена на удержание в рамках законов исполнительной ветви власти.
В переводе на житейский язык систему сдержек и противовесов следует понимать так, что обществом оперативно (повседневно, ежечасно) управляет исполнительная власть (Президент, Кабинет Министров). Однако исполнительная власть действует, осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с законами, принятыми законодательной властью (Парламентом). Независимая судебная
власть существует для того, чтобы привлечь к ответственности любого, кто нарушает закон. При этом все три ветви власти независимы друг от друга, но четко и тесно связаны друг с другом законами.
Смысл принципа разделения власти сводится к тому, что даже законодательная власть не всесильна. Она принимает законы в рамках Конституции и не имеет права произвольно вмешиваться в сферу исполнительной и судебной ветвей властей.
Отсюда полновесность теории разделения власти сводится не просто к наличию трех ветвей власти в государстве - законодательной, исполнительной и судебной (почти в любом государстве эти ветви власти имеются и их функции в общем и в целом разграничены), а к тому, что эти три ветви власти на законодательной основе функционируют как система сдержек и противовесов по отношению друг к другу.
Конечно, такая раскладка трех ветвей властей требует очень четкой конституционной базы их деятельности, наличия недвусмысленных механизмов влияния друг на друга в случаях нарушения конституционных требований к их функциям и т.д.
Принцип разделения властей характерен для истинно демократических государств с четко выделенной представительной формой правления. Принцип разделения власти предполагает безусловную легитимность государственной власти. Легитимность государственной власти применительно к конкретному обществу означает, что конституция этого общества принята с участием большинства народа и выражает его волю, а формирование и деятельность всех органов государства осуществляется в строгом соответствии с предписаниями конституции, особенно это относится к порядку формирования и деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти. Законодательная власть не властна, а ограничена в своих полномочиях конституцией. Исполнительная власть, как правило, также формируется выборным путем, а не назначается и освобождается законодательной властью. Короче говоря, государственная власть - это власть от народа и в интересах народа. Там, где государственная власть субъективно разделена между отдельными лицами или узурпирована кем-то, благодаря каким-то махинациям, власть теряет свою легитимность. Легитимная власть - это справедливая, народная, демократическая власть. Лишь при соблюдении легитимности власти можно говорить о действительном разделении власти.