Федеральные округа: Подцели второго уровня
Субъекты Федерации: Подцели третьего уровня
Муниципальные образования: Подцели высокого уровня
Из схемы видны расчленение целей, их уточнение, конкретизация по уровням управления. Причем целеполагание может быть как сверху вниз, так и наоборот. Для демократического государства предпочтительнее последнее.
Цели. Функционшъныая структура. Государственная политика 111
Модель целеполагания первого типа — «сверху — вниз» — характеризует государственное целевое управление. Генеральную цель формулируют и задают высшие органы власти: Президент, Правительство, Федеральное Собрание.
Модель целеполагания второго типа — «снизу — вверх» — характеризует государственное управление по результатам, когда разработка цели начинается с муниципальных образований на основе социальных стандартов.
В целом принцип «древа целей» обеспечивает взаимосвязь множества целей разного содержания (экономических, социальных, политических, духовных), их согласованность для достижения главной, стратегической цели.
|
|
Если генеральная цель общества определяется как создание высокого качества жизни для каждого человека, условий для его свободного развития, то у социальных подсистем более низкого уровня другой главной цели быть не может. Возможны разные методы, сроки, этапы ее достижения.
Общество как сложная социальная система и его генеральная цель:
поддержание целостности и создание условий
прогрессивного развития
Подсистема |
Главная цель
Экономическая
Социальная Политическая
Духовная
Экономический рост, повышение производительности труда, снижение издержек производства на основе наукоемких технологий, достижение высокого качества и надежности производства и услуг. Обеспечение высокого качества жизни людей. Средствами политического регулирования поддержание сбалансированного и целостного развития общества, обеспечение национальной безопасности. Развитие духовной сферы науки, культуры, образования, творческого потенциала каждой личности
Формирование «древа целей» происходит по принципу «от общего к частному». На вершине находится главная цель. Она расчленяется на отдельные составляющие — те промежуточные Цели (цели — задачи, цели — средства), от реализации которых зависит ее достижение. Промежуточные цели, в свою очередь,
112 Глава 5
подразделяются на более частные и т.д. Так достигается макси-мат ьная конкретизация государственной управленческой деятельности. Этот принцип, по существу, представляет общую стратегию процесса государственного и муниципального управления, возможность придания ему системного характера и образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой цели в процессе ее достижения, разграничить их по степени важности при существующих условиях реформирования общества.
|
|
В целом следует сказать, что в качестве определяющих, главных целей общества, его отдельных подсистем всегда были и есть обеспечение высокого уровня и качества жизни людей, изменение к лучшему их образа жизни, социального здоровья, материального и духовного благосостояния, создание благоприятных условий жизнедеятельности в городе и на селе.
Постановка целей, выдвижение задач выражаются в определенном управленческом решении, а потому первую, исходную функцию управления называют «функция выработки и принятия управленческого решения».
Выработать и принять управленческое решение означает выработать и принять определенное постановление (письменное или устное), в котором перед объектом управления сформулирована цель и поставлена задача. Зачастую в управленческом решении дается общее направление работы по реализации цели, выполнению задач, предусматриваются обеспечение объекта управления необходимыми материалами, финансовыми и трудовыми ресурсами, определяются лица, ответственные за выполнение решения. Решения принимаются соответствующим субъектом управления — органом, организацией или отдельным руководителем.
К функциям управленческой деятельности относятся также организация, регулирование (контроль сверху, контроль и учет, кадровое обеспечение). Это общие функции государственного управления и управленческой деятельности государственных органов.
Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 113
В ходе эволюции человечество сформировало и соответствующие этим функциям организационные формы, специальные институты:
принятие решений — государь, диктатор, аристократия, хунта, парламент;
организация — исполнительная власть, администрация;
регулирование — арбитраж, суды, репрессивные органы;
учет — статистические ведомства, социологические службы, аналитические центры.
В странах с развитым демократическим механизмом первые три института разведены как относительно самостоятельные ветви власти. Их независимость стала одним из основополагающих принципов функционирования большинства реальных политических систем и закреплена в соответствующих конституциях.
И в разделении властей нетрудно обнаружить реализацию более общего принципа разделения функций государственного управления. Потребность в разделении властей прямо вытекает из различия их политических функций и ориентации на различные критерии эффективности.
Законодательная власть служит прежде всего в качестве органа, артикулирующего и агрегирующего волю и интересы определенных социальных групп, формулирующего социально и идеологически ориентированные цели. В демократическом обществе она соизмеряет свои действия с мнением избирателей, которое и является для нее основным критерием эффективности. Перед исполнительной властью стоит иная задача — обеспечить реализацию общественной воли. О ее эффективности судят по степени достижения поставленной цели и оптимальности затраченных для этого усилий и средств, социальной цене содеянного. Критерий эффективности правоохранительных органов — правопорядок, соответствие закону, справедливость.
Востребуются и различные типы людей, исполняющих определенные должности. Чтобы хорошо выполнять обязанности депутата, важно быть коммуникабельным, внушать доверие людям, уметь проникнуться их интересами и отстаивать свою точку зрения. В итоге депутат почти неизбежно оказывается идеологически сориентированным, что находит организационное выражение в формировании в парламентах депутатских групп, фракций, блоков. Чиновник же должен прежде всего хорошо
|
|
114 Глава 5
знать свой участок работы и быть профессиональным управленцем. От судьи требуются знание законов и развитое чувство справедливости. Проявление идеологических пристрастий, формирование политических группировок в работе как администрации, так и правоохранительных органов, вряд ли уместно1.
Особо следует сказать о функции учета и формирования адекватного представления о ситуации, необходимого при осуществлении всех остальных функций управления. Вне правильного и своевременного учета решающих факторов управления, без знания и понимания того, что происходит в обществе и в самих структурах власти, невозможны принятие грамотного решения, оптимальная организация его исполнения, эффективный контроль.
Главное, ради чего осуществляется учет, — выявление истинного положения дел и прогноз последствий управленческого решения или действия. Критерий же истины — практика, которая подтверждает или опровергает выводы аналитиков. Отсюда же — требования к их профессиональной подготовке.
Так же, как в структурах исполнительной и судебной властей, здесь противопоказаны идеологические пристрастия и политическая ангажированность. Более того, в отличие о государственного чиновника трех перечисленных ветвей, аналитик-технолог в своей исследовательской деятельности должен быть свободен от пристрастия по отношению не только к партиям или отдельным личностям, но и к самому государству, к его решениям и законам. Иначе он будет искать не истину, а обоснование установленного порядка. Значит, лучше, чтобы аналитик чиновником не был.
Последнее обстоятельство упускает из виду значительная часть руководителей, привычно предпочитающая пользоваться услугами «лично преданных», «идейно близких» либо просто зависимых консультантов. Заметно и стремление органов государственного управления опереться на аналитическую поддержку собственных чиновников. Отсюда — неизбежные просчеты в оценке ситуации и прогнозировании событий.
|
|
Опыт западной демократии подсказывает, что больший эффект можно получить, используя независимые аналитические структуры. Речь идет о возрастании роли науки в государственном и муниципальном управлении, выполняющей экспертные
1 См.: Шабров О. Политическое управление. М., 1997. С. 134.
Цели. Функционеыьныая структура. Государственная политика 11 5
и аналитические функции, предлагающей варианты прогнозов, моделей, проектов, управленческих решений. Выбор того или иного варианта остается за субъектом управления.
Таким образом, если цели государственного и муниципального управления отвечают на вопрос, что делать, то функции — как делать, как строить управленческий цикл, управленческую деятельность. Однако подобной классификации функций управления недостаточно. Нередко государственные и муниципальные органы добросовестно выполняют названные функции, а в жизни от всей управленческой суеты изменений не происходит.
Необходимо вычленение функций государственного управления, которые раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. К ним относятся функции внутренние и внешние, общие и специфические.
Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и динамичность как управляющей системы. «Каркасом», несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.
На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияют многие обстоятельства: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в поддержании в функциональной структуре государственного управления рациональности и эффективности, с одной стороны, гибкости и адаптационное™
116 Глава 5
к изменяющимся целям — с другой. Особенно сложно обеспечивать рациональность и эффективность.
Необходимо, чтобы каждая функция государственного управления получила надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздействий со стороны любых вышестоящих органов и особенно Президента РФ. Причем речь идет о такой «проходимости», при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступлении на государственную службу и многих других моментов. Важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, информационный, правовой и практический процессы в государственном и муниципальном управлении. Иначе происходит деформация системы и эффект управленческого воздействия снижается. Для этого необходимо:
организовывать и проводить научные исследования по разработке функциональных структур управления процессами жизнедеятельности общества на государственном, региональном и муниципальном уровнях;
разрабатывать комплексные проекты организационной структуры, реализующей функции системного управления;
организовывать и проводить преобразования существующих организаций и учреждений, а также создавать отсутствующие, что позволяет реализовать весь комплекс функций системного государственного и муниципального управления.
Организационной формой целеполагания являются комплексные целевые программы и проекты, которые позволяют опреде-
Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 117
лить иерархию целей с учетом имеющихся ресурсов, выделить приоритетные из них и направить их реализацию на достижение генеральной цели. Все это находит выражение в государственной политике, политическом курсе, который воплощает в жизнь система государственного и муниципального управления.
Речь идет о главном механизме реализации стратегических целей. Как никогда раньше, актуальна современная доктрина обшественного развития, которая определяет стратегию управления общественными переменами, обретает форму объединяющей идеологии, консолидирует общество.
Выработка доктрины общественного развития и механизма ее реализации требуют усиления внимания государства к научным исследованиям прежде всего в области теории и практики управления, активного использования научных достижений в практической работе органов государственного управления. Сегодня следует признать, что управленческая наука все еще выключена из механизма нормального функционирования общества.
Одним словом, без современной доктрины общественного развития, из которой следует тот или иной политический курс, не может быть выверенной государственной политики. Эта мысль нашла отражение в недавнем Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (2004 г.).
Такая ситуация представляет большую опасность для целостности России и требует адекватного решения. Одно из них — оптимизация структур и механизмов федерального, регионального и муниципального управления. Именно управленческие рычаги (в ряду антикризисных) приобретают приоритетное значение. Управленческие инновации, современные технологии управления в цивилизованном мире давно воспринимаются как основной источник прогресса, особенно в периоды кризисов и обновления общественных систем. Обычно выдвигаются различного рода смелые управленческие проекты, программы, социальные технологии возрождения и развития, в том числе и региональные.
Острота накопившихся региональных проблем в России требует, как в центре, так и на местах, принципиально нового подхода (управленческого в том числе) к их решению, современной Управленческой концепции развития территорий. В ее основу,
118 Глава 5
на наш взгляд, следует положить общие принципы государственной политики (программы, проекты) регионального возрождения, ее формирования и реализации в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, экологической, научно-технической, самоуправленческой, духовно-культурной и т.п.)- Направления политики (проекты, программы) должны быть подкреплены не только правовыми, но и финансово-экономическими, структурными, научно-техническими рычагами обеспечения.
Программы многообразны по характеру, целям, объему, времени и другим признакам.
Общегосударственные — это программы достижения крупных общенациональных целей, которые зачастую охватывают все сферы общественной жизни (производственной, непроизводственной, финансовой, налоговой, социальной, духовной, международной).
Функциональные программы являются многоотраслевыми. Они ориентированы на решение крупных проблем развития группы отраслей или на выполнение общенациональной задачи усиления ряда отраслей (развитие, например, топливно-энергетической базы, атомной энергетики, оборонного или строительного комплекса и т.п.).
Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципальных образований.
В комплексной программе должны содержаться ответы на вопросы:
Какова главная цель программы?
Кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать?
Какие ресурсы требуются для реализации программы и каковы источники их поступлений?
Кто, где, когда и как именно будет использовать результаты реализованной комплексной программы?
Здесь важны сочетание общего, особенного и отдельного, а также баланс интересов: государственных, региональных, ведомственных, местных.
Общими чертами всех программ, независимо от их содержания, объема и т.д., являются:
направленность на конечный государственный результат, подчинение всех мероприятий и действий, осуществляемых в рам-
Цели. Функциональные^ структура. Государственная политика 119
ках программы, конечной цели (социальной, хозяйственной, политической, научно-технической и т.д.);
наличие в программе системы показателей, которые носят не только количественный, но и качественный характер, поскольку далеко не все запрограммированные социальные цели и конечные результаты могут быть выражены количественно, поддаются стоимостной оценке;
объединение в определенных организационных рамках под общим руководством и управлением всех организаций, исполнителей, независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности от самого начала до окончания работ;
четкое распределение прав, обязанностей и ответственности между всеми организациями, исполнителями; ориентация исполнителей и особенно руководителей всех уровней на результаты, конечный и промежуточные, являющиеся средством, этапом, звеном в достижении конечной цели;
строгая и четкая координация и увязка функций организаций, звеньев как различных уровней (по вертикати), так и одного уровня (по горизонтали);
гибкая система управления, максимально отвечающая особенностям программы и приближенная к исполнителям.
Еще одна особенность программ, быть может, не всех, но народнохозяйственных, общегосударственных обязательно — их межотраслевой, межведомственный характер, позволяющий преодолеть местничество, ведомственность. Преодоление ведомственности — дело сложное и длительное. Здесь важно прежде всего выработать рациональные формы взаимосвязей, а также систему ограничителей, не позволяющих отрасли обосабливаться или разрастаться без меры. Один из эффективных ограничителей — территориальные проекты и программы, в основе которых лежат отработка горизонтальных связей, учет интересов как административных единиц (областей, городов и т.д.), так и различных отраслей, имеющих объекты на данной территории.
Программно-целевой подход выражает диалектическое единство компонентов социальной системы, подчиненность, согласованность частей с целым.
Один из вариантов программно-целевого подхода — мультипликационный (умножающий, увеличивающий) подход к управлению. Суть его состоит в том, что эффект, полученный в ре-
120 Глава 5
зультате одного нововведения в технике и технологии, производстве, управлении и т.д., в силу системности общества, производства при соответствующей организационной работе вызывает цепную реакцию и, распространяясь по всей системе, увеличивает ее продуктивность. Мультипликационный эффект является системным, интегральным, превышающим действие нововведения в какой-либо одной части. Этот подход применим не только в производстве, но и социальной жизни, культуре, государственном устройстве и управлении. Особенно велика роль в этом местного самоуправления.
Программно-целевой подход историчен, конкретен. Принятию программы предшествует длительная и сложная подготовка.
На подготовительной стадии осуществляется выбор общественной проблемы, решаемой программой, очерчиваются возможные границы, масштабы проблемы. В результате в органы управления представляется проблемная записка, на основе которой принимается решение о предварительной разработке программы.
На предварительной стадии глубоко анализируется состояние дел, подготавливается техническое задание по разработке программы. Здесь точно очерчивается общественная потребность, удовлетворить которую обычными методами, без программы, невозможно; определяется главная цель и совокупность крупных подцелей, устанавливаются целевые нормативы и варианты укрупненных мероприятий по достижению целей, потребные ресурсы, ориентировочные сроки и ответственные исполнители. На этой стадии осуществляются прогнозные расчеты — целевые и эстраполяционные, определяются границы и структура программы, составляется программа работ по организации разработки и реализации программы, обсуждается возможная система управления программой.
После предварительной работы разрабатывается целевая программа.
Разработка программы ведется поэтапно.
На первом этапе, как правило, осуществляется целевая разработка (структуризация исходной цели, построение «древа целей»). В результате получается конфигурация комплекса функционально выраженных подцелей программы с оценками относительной важности каждой подцели и количественно выраженными целевыми нормативами, разрабатываются варианты
Цели. Функциона.1ьныия структура. Государственная политика 121
комплексов объективно выраженных целей; при этом цели оформляются в виде функционально и объективно выраженных потребностей, которые удовлетворяются в случае достижения основной цели.
Технология разработки комплексных программ включает:
определение цели;
определение возможных альтернатив;
выделение ресурсов, необходимых для достижения цели;
проектирование и создание системы управления и организации комплекса;
создание механизма функционирования и управления комплексом.
Программно-целевое государственное управление содержит стадии:
познавательную, информационную — изучение ситуации, настоящего и будущего состояния системы, выявление проблем, ресурсов и перспектив (это предцелевая стадия);
целевую — формулирование главной цели, ее расчленение на подцели, строительство «древа целей»;
практически-стратегическую — выработка стратегии реализации цели, разработка и описание мероприятий, средств и путей достижения цели;
организационную — создание системы как совокупности организаций, необходимых для достижения цели, реализация программы, формирование органа управления, подбор кадров, обучение;
реализационно-практическую — осуществление программы, организация дела;
результирующую — подведение итогов.
Ответственной и трудной задачей является сравнение альтернатив и выбор наилучшего варианта. В решение этой задачи при условии полной или частичной сравнимости альтернатив различают два подхода. Первый — сравнение по конечным результатам. Этот подход внешне заманчив, но практически трудно реализуем. Второй — сравнение на базе ресурсов. Ресурсный подход Достаточно рационален и часто используется на практике.
При выборе альтернатив в условиях большой неопределенности во избежание ошибок иногда идут параллельными путями к достижению одной цели. Правда, это дорогостоящее дело. Однако бывают программы, предусматривающие достижение
122 Глава 5
целей настолько важных для общества (скажем, оборонные программы), что последнее вынуждено идти на дополнительные затраты.
Поиск альтернатив, их оценка и выбор — область управления, творческой работы руководителя. Системный подход, в том числе и такие его формы, как комплексная целевая программа, создает широкие возможности для применения математических методов и электронно-вычислительной техники. В то же время нельзя недооценивать формальные методы и средства.
Целевую программу можно представить в виде системы матриц, по горизонтали которых располагаются исполнительские организации, а по вертикали — поставленная цель или этапы ее достижения. На основе теории матричного исчисления можно анализировать и синтезировать состояние дел, принимать рациональные решения относительно сроков и ресурсов (трудовых, материальных, финансовых, интеллектуальных, административных и др.).
Разрабатываются директивный (на весь срок реализации программы) и календарные (по видам отдельных работ и срокам их выполнения) сетевые графики. В календарных графиках программа в целом и ее крупные блоки, выделенные в матрицах, расчленяются на частичные мероприятия и операции, которые осуществляются исполнительскими группами и отдельными исполнителями пооперационным планам. Результаты реализации сетевых графиков на основе теории графиков и сетей могут быть обработаны на ЭВМ с точки зрения опять-таки сроков и расходов. Эти результаты регулярно сообщаются вышестоящим органам, руководству программы и исполнительским организациям, которые в случае необходимости корригируют процесс реализации программы.
Сегодня программно-целевой метод управления распространен во всем мире и во многом стал определяющим среди других методов. В нем объединяются различные функции управления: информационная, познавательная, прогностическая, стратегическая и др. Все они получают организационное и финансовое обеспечение.
Взаимосвязь цели, средства и результатов определяет вектор направленности государственного и муниципального управления:
Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 123
А. Управление по целям (целевое)
Стратегическая цель
государственного