1. Понятие организационной структуры государственного и муниципального управления. Разделение власти по горизонтали
и вертикали и организация управления.
2. Системообразующие элементы организационной структуры государственного и муниципального управления. Система органов,
подсистема и звенья управления.
3. Вертикальные и горизонтальные взаимосвязи государственных и муниципальных органов. Правовые и организационные характеристики
органов управления
Организационная структура государственного и муниципального управления — это явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления и местного самоуправления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию управляющих воздействий и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления.
Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют разнонаправленность и разнохарактерность организации различных государственных органов и органов местного самоуправления, их подразделений и служащих, разную меру и разные способы их участия в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.
В условиях демократии организационная структура государственного и муниципального управления призвана обеспечи-
126 Глава 6
вать действительность того, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. При конституционном разделении власти по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную, по вертикали — на федеральную, субъектов Федерации и местного самоуправления, организационная структура вовлекает в управленческие процессы разнообразные государственные и муниципальные органы и компоненты общественной системы.
Поэтому для организационной структуры определяющим является превращение управленческого аппарата в рациональную, динамичную и эффективно функционирующую систему, использующую современные научные разработки, творческий поиск оптимальных управленческих решений, привлекающую квалифицированных специалистов по различным областям управления, учитывающую в своей работе общественные потребности.
Создание наиболее эффективной организационной структуры государственного и муниципального управления является актуальной проблемой на современном этапе развития Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
В соответствии с этим и сформулированы следующие принципы формирования организационных структур.
Принцип целевой ориентации. Развитие любого органа управления, как и его возникновение, базируется на определенных целях деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития — наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач органа происходит при его формировании, исходя из его компетенции и сфер ответственности перед государством и населением.
Принцип горизонтального разделения функций. Функции органов государственного управления и местного самоуправления различны. По горизонтали функции разграничиваются между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные, исполнительные и судебные.
Не менее важно разграничение функций во внутренней структуре самих органов управления.
Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению государ-
Организационная структура государственного и муниципального управления 127
ства и муниципальных образований, можно определить как структурные подразделения общей компетенции. Прежде всего к ним следует отнести подразделения, осуществляющие функции финансового и экономического планирования, а также различные аналитические и контрольные структурные подразделения.
Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу. К их ведению относятся вопросы, связанные с конкретными отраслями хозяйства и управления. Их можно определить как отраслевые структурные подразделения.
Принцип вертикального разделения функций означает, что кроме горизонтальных отношений между структурами управления существует система вертикального взаимодействия.
Принцип комплексности важен при построении структуры и требует исходить прежде всего из целостности, единства той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы многие структуры.
При выборе модели построения организационной структуры учитываются большое число условий, факторов, элементов, включаемых в организацию, и преследуются много управленческих целей. От избранной и созданной модели организационной структуры зависят рациональность и эффективность государственного и муниципального управления.
В организационных структурах государственного и муниципального управления используются несколько организационных оснований, формирующих соответствующие типы структур.
В линейной структуре преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду.
Функциональная структура предполагает создание органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций Управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. При этом возникает трудно решаемая проблема межфункциональной координации.
Линейно-функциональная структура обеспечивает соединение достоинств предыдущих исходных структур и способствует
128 Глава 6
формированию органов, принимающих управленческие решения и проводящих их в жизнь, и органов, обеспечивающих их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного характера, что повышает эффективность управления.
При дивизиональных структурах деление органов государственного и муниципального управления происходит по видам услуг, группам клиентов или географическим регионам.
В последнее время большое значение придается созданию новых организационных структур на программно-целевом основании, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладываются цель и комплексная программа. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов.
Существуют и такие виды структур: проектная структура -временная структура, создаваемая из самых квалифицированных сотрудников для решения конкретной задачи; матричная структура, предполагающая, что сотрудники, подчиняясь руководителям проектов, продолжают выполнять указания руководителей функциональных отделов, в которых они работают постоянно.
Важной стороной деятельности государственного и муниципального управления является замена закрытых, слабо связанных с внешней средой, структур открытыми, более гибкими, подвижными, активно взаимодействующими со структурами гражданского общества, населением, учитывающими требования, предъявляемые социальными институтами к государству. Речь идет о наполнении традиционных функций новым содержанием, об усилении самоуправленческих направлений в деятельности органов государственной и муниципальной власти.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного и муниципального управления выступает орган, связанный с формированием и реализацией управляющих воздействий, причем, как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целе-полагание, организация и регулирование.
Орган государства, орган государственной власти (слова — синонимы), орган местного самоуправления представляют собой единичную структуру власти, формально созданную для осуществления закрепленных за ней целей и функций.
Организационная структура государственного и муниципального управления 129
В государстве органы законодательной и исполнительной власти в совокупности представляют собой наиболее объемную и сложную часть аппарата управления, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Такое их положение объективно обусловлено тем, что эти органы призваны оказывать управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.
В частности, исполнительная власть должна иметь вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам).
Разделение власти государства на законодательную, исполнительную и судебную, из которых каждая ветвь имеет свои организационные структуры, не означает, что представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления совсем не участвуют в государственном управлении и не влияют на органы исполнительной власти. Их взаимозависимость проявляется через механизмы сдержек и противовесов. Представительные органы во многом направляют деятельность исполнительных органов посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования. Принимая законы или иные нормативные правовые акты, представительные органы формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти.
То же относится и к судебной системе, поскольку суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управленческие решения, а по обращениям граждан — выносить свои акты, отличающиеся или даже противоречащие управленческим решениям. Право надзора за законностью управленческих решений закреплено за прокуратурой. В правовом государстве, как следует из Конституции РФ, весьма обширен объем судебной защиты и высок авторитет управленческих актов судов.
Итак, под организационной структурой государственного и муниципального управления, действующей в соответствии с
130 Глава 6
разделением власти и по горизонтали, и по вертикали, следует понимать не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему всех государственно организационных связей, влияющих на управление в целом.
Эта структура охватывает управление различными проявлениями, отношениями, зависимостями практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или другой степени соучаствуют в формировании и реализации государственных и муниципальных управляющих воздействий.
Как построить организационную структуру государственного и муниципального управления? Прежде всего необходимо определить и развивать системообразующие ее элементы. Также следует учитывать внешние условия и факторы, находящиеся как бы вне государственного и муниципального управления. Особое значение принадлежит комплексу объективных условий.
Субъект управления (аппарат) не должен воспроизводить в себе все элементы и взаимосвязи системы управляемые объектов. Достаточно выделить актуальные управляемые объекты и обеспечить воздействие на их управляющие параметры. Если это сделано и государство берет на себя функции управления теми или иными общественными процессами, то оно в организа-. ционной структуре своего управления обязано предусмотреть необходимые взаимосвязи с данными процессами.
Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного и муниципального управления различают «блоки» органов, занятых: а) экономическими процессами и прежде всего рыночными отношениями; б) социально-культурным развитием; в) административно-политическими процессами. В этом аспекте все зависит от структуры управленческих потребностей управляемых объектов, человеческих ресурсов жизнеобеспечения, информационного обеспечения государственного и муниципального управления, демократизма государственного и муниципального управления.
Организационная структура государственного и муниципального управления 131
Не менее важное значение имеет комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят: цели, задачи и их реализацию; мотивацию, информационные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения выполнения целей организации. Единая организационная система выступает как внутренняя согласованность между всеми элементами организации управления.
Для совершенствования организационной структуры управления и для контроля за эффективностью производимых реформ, модернизаций и иных перемен используются различные методы: экспертный (оценка и заключение специалистов); сравнений и аналогий (в том числе с органами аналогичного профиля в зарубежных странах, а также с частными, негосударственными учреждениями, более эффективно работающими); организационного моделирования.
Нарастает потребность в мобильных интеллектуальных организациях, деятельность которых соответствует прогрессивным изменениям в самом характере работ, происшедшим за последние десятилетия.
Под системой государственных и муниципальных органов, реализующих управленческие функции, понимается совокупность ее федеральных, региональных (в том числе субъектов Федерации) и местных органов власти. Органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, но составляют один из элементов государственного устройства, обладают властными полномочиями, которые не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.
Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются или формируются другими органами. Одни из них руководят другими, последние подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены первым. Органы государственной власти и органы местного самоуправления по многим вопросам находятся в координационных отношениях.
Отдельные составные части (совокупности органов) системы государственных и муниципальных органов, реализующих Управленческие функции, сами образуют свои системы органов, являясь тем самым подсистемами (государственных органов и муниципатьных органов) этой единой системы.
132 Глава 6
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов создается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными в Федеральном законе РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).
Систему органов местного государственного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому признакам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и градостроительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др.
Административно-территориальное устройство, географические и климатические условия, национальные особенности жителей также оказывают влияние на распределение управленческих функций между органами, которые могут быть как самостоятельными юридическими лицами, так и подчиненными структурными подразделениями вышестоящего органа управления.
Под структурой государственного или муниципального органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящим из обшей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура органа может быть простой (прокуратура района, отдел жилищно-коммунального хозяйства) или сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в
Организационная структура государственного и муниципального управления 133
штатном расписании, где детализируются полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение полномочий таких лиц и полномочий собственно органов.
При создании (преобразовании) органа необходимо видеть его положение в организационной структуре государственного и муниципального управления и руководствоваться существующими классификациями органов, особенно тех, которые реализуют функции исполнительной власти.
В научной литературе указывается несколько критериев, на основе которых может проводиться классификация государственных органов:
территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), субъектов Федерации, их местные органы, а также на органы местного самоуправления;
соподчиненность органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;
порядок образования органов, по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);
характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;
порядок разрешения вопросов компетенции, служащей основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.
По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов). Представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.
Орган исполнительной власти выступает как организация, которая, являясь частью аппарата управления, имеет свою
134 Г.шва 6
структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном нормативным правовым актом, использует определенные полномочия, формы, методы работы, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять управление соответствующими отношениями в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизнедеятельности населения.
Признаки, перечисленные в данном определении, позволяют выразить сущность органов исполнительной власти как подсистемы органов государства, реализующих управленческие функции, и отличить их от других подсистем — представительных, законодательных, судебных органов.
Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию. Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиальный орган управления и работников аппарата (структурные и другие подразделения). Руководитель устанавливает полномочия своих заместителей и распределяет обязанности между ними, утверждает структуру, положения о структурных подразделениях и штатное расписание аппарата в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда.
Коллегиальный орган (коллегия, совет) оказывает существенное влияние на деятельность органа исполнительной власти. Коллегии создаются во всех министерствах, ведомствах, других органах управления. Коллегия рассматривает основные вопросы деятельности органа исполнительной власти. Ее решения проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя. Решения эти носят рекомендательный характер, но, будучи объявленными актами руководителя органа (например, указом Президента решение Совета безопасности), императивны.
Территориальный масштаб деятельности органа исполнительной власти связан с федеративным устройством Российской Федерации и означает пределы территории, на которую распространяется действие его актов управления.
Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция органов исполнитель-
Организационная структура государственного и муниципального управления 135
ной власти Федерации и ее субъектов по реализации их целей, задач, функций, полномочий и ответственности находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах, указах, постановлениях, положениях и других нормативных актах.
Органы исполнительной власти специально созданы для того, чтобы осуществлять подзаконную организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Это вытекает из принципа разделения власти.
Организация и деятельность органов исполнительной власти характеризуются рядом принципов, представляющих собой общие положения, основополагающие требования, важнейшие из которых закреплены в Конституции РФ. Это принципы: верховенства закона (ст. 4, 15); народовластия (ст. 3); разделения и взаимосдерживания властей (ст. 10 и 11); законности (ст. 15); гласности (ст. 15); приоритета и гарантированности прав личности; федеративного устройства государства (ст. 5); централизации; плановости в деятельности органов исполнительной власти.
К принципам организации и деятельности органов исполнительной власти можно отнести и некоторые другие принципы, в частности, научности, учета национальных особенностей, объектов государственно-управленческой деятельности, сочетания коллегиальности с единоначалием, межотраслевых, отраслевых и территориальных начал в управлении.
С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть разных уровней: федерального, субъектов Федерации — республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов, муниципального управления. Территориальный признак обусловлен федеративным государственным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. На всю территорию России свою деятельность распространяют: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства1 и иные федеральные органы исполнительной власти, которые могут возникнуть в будущем. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №11. Ст. 945.
136 Глава 6
соответственно в пределах своей территории, т.е. части территории России.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ, по предложению Председателя Правительства РФ и в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти в субъектах Федерации могут быть: правительства (советы министров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы и иные органы.
В зависимости от объема и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры, правительства, главы администраций, губернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет, федеральная комиссия, аналогичные органы субъектов Федерации).
Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены между собой. Но эти формы различаются по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого сочетания форм управления.
Правовые основы реализации исполнительной власти закреплены в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законах от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими измене-
Организационная структура государственного и муниципального управления 137
ниями и дополнениями), ряде указов Президента и постановлений Правительства РФ, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет наиболее объемную часть работы органов власти.
В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных правовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов власти.
Так, в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ постановил:
«1. Установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства».
Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», понимаются их состав и деление по основным функциям, направлениям деятельности и организационно-правовым формам (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г.
При определении структуры федеральных и региональных субъектов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но с учетом принятого деления федеральных органов исполнительной власти на блоки (подсистемы) и внутриблочные комплексы. Это — одно из условий обеспечения теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов.
Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит, конечно, от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управлен-
138 Глава 6
ческие структуры, определяются их функции и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.
В Конституции РФ (ст. 71—73) содержатся указания, по каким направлениям и вопросам осуществляется деятельность федеральных органов исполнительной власти, по каким они функционируют совместно с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.
Для различных подсистем и звеньев государственного управления и местного самоуправления вертикальное и горизонтальное подчинение неравнозначны. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, территориальные органы налоговой службы и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по конституции могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов Федерации. Однако в целом вопросы двойного подчинения звеньев и систем управления не отрегулированы ни в законодательстве, ни в науке.
Как известно, Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются значительно более широкими полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.
Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране Президент РФ внес в Госу-
Организационная структура государственного и муниципального управления 139
дарственную Думу пакет законопроектов, которые направлены на обеспечение единства и законности деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления.
Однако многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентируются законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.
Ранее отмечалось, что в качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного и муниципального управления выступает орган, связанный с формированием и реализацией управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.
В научной литературе понятие «орган» рассматривается как часть более широкого понятия «организация». Последняя предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган предстает как конкретная разновидность организации, причем, в отличие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и организованная группа должностных лиц. Поэтому можно сказать, что каждый государственный и муниципальный орган является составной частью организационной структуры управления.
В связи с тем, что этими органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их необходимо отличить от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты:
от государственных учреждений (связаны, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг);
от государственных предприятий (осуществляют экономическую деятельность на базе государственной собственности);
от государственных организаций (обычно выполняют организационные функции в различных социальных сферах).
В научной литературе выделяют специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций: определение конституционно-правового статуса органа; наличие у
140 Глава 6
него государственно-властных полномочий; законодательные особенности создания; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности.
Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления.
Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следующим функциям:
регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;
организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений;
охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.
Эти функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности — нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной.
Наиболее существенный признак государственных органов — наличие государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак позволяет провести четкое разграничение между государственными органами, являющимися носителями государственной власти, государственными учреждениями, организациями, предприятиями, а также негосударственными органами и организациями.
Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях.
Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах. Государственные органы совершают иные действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.
Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровнях в отношении всех объектов управления со-
Организационная структура государственного и муниципального управления 141
ответственно на территории Федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности.
Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных агентств, а в субъектах Федерации — соответствующих органов исполнительной власти. Кроме федеральных агентств, например, по промышленности, по сельскому хозяйству, железнодорожного транспорта, связи и другим, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых отделов, управлений, департаментов и других органов регионального управления.
Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности между органами управления и объектами управления.
При отраслевом управлении субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции в отношении подведомственных объектов(прогнозирование, планирование,организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и др.).
Кроме отраслевого управления, субъекты управления (например, федеральные министерства) осуществляют и межотраслевое управление не только относительно находящихся в их ведении служб и агентств, но и в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федер&тьное министерство осуществляет межотраслевое управление путем координации деятельности этих органов только в ■случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министерство наделено надведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ наделено такими полномочиями в отношении тех федеральных министерств, федеральных служб и федеральных: агентств, в подчинении которых находятся соответствующие уч-, реждения и организации здравоохранения и социальной защиты. Под межотраслевым (межведомственным или функциональ-ным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государствен-
142 Глава 6
ного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечиваются согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.
В отличие от отраслевого управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в значительной мере на федеральные службы, которые осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Разумеется, эти органы осуществляют, как правило, на коллегиальной основе межотраслевую координацию не только по вопросам, отнесенным к их ведению, но и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
В новой системе и структуре органов исполнительной власти определено, что федеральное агентство осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Последние возложены на соответствующие государственные службы.
В субъектах Федерации межотраслевое управление осуществляют их соответствующие органы исполнительной власти.
Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объясняется тем, что н; ■ яду с государственным сектором экономики развиваются •• «лщипальный, частный и другие секторы, породившие множество новых объектов управления.
Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональное управление. Понятие «регион» дано в Основных по-
Организационная структура государственного и муницигиыьного управления 143
ложениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 1996 г. № 803. Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, об-ладаюшая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъектов Федерации. Регион может объединять территорию нескольких субъектов Федерации. Отсюда следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта (или региона), а не деятельность федеральных органов исполнительной власти и образуемых ими территориальных органов.
Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управления не изолированы друг от друга, ибо сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах административного реформирования.
Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» — должно быть ограничено вмешательство органов государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращено избыточное государственное регулирование, дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, намечено развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
Правильное определение места, роли и компетенции министерства, службы, агентства в период формирования и развития рыночных отношений — серьезная проблема. Например, министерствам экономического блока предстоит освободиться от функций директивного управления в отношении рыночных структур и перейти к роли государственных регуляторов, вырабатывающих политику формирования конкурентной среды и соответствующей инфраструктуры на том рынке, который они «курируют».
Новые методы управления все более осуществляются посредством кредитов, налогообложения, сертифицирования товаров (работ, услуг), через политику цен, лицензирование предприни-
144 Глава 6
мательской деятельности, недопущение (ограничение) монопольного положения отдельных предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции.
Одним из необходимых условий эффективного действия структур государственного и муниципального управления является создание единой системы правового регулирования их статусов.
Речь идет о деятельности государства по организации государственных и муниципальных органов и установлению правил их функционирования. Такими правилами являются: организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Предметом правового регулирования статуса органа управления выступают государственно-правовые и муниципально-пра-вовые отношения, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственных и муниципальных управляющих воздействий. Соответственно этому предмету, исходя из многообразия методов правового регулирования, используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу органов (а в них — государственным и муниципальным должностям) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность.
Основополагающее значение в правовом и организационном регулировании органа управления принадлежит конституции, правовым актам конституционного уровня (законам, указам и т.д.).
Структура регулирования правового статуса должна придавать каждому органу государственного и муниципального управления ту правовую форму, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:
законодательное регулирование наиболее типичных элементов правовых и организационных характеристик органов государственного управления, причем на федеральном уровне, -общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы. Конкретное же регулирование многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов Федерации;
Организационная структура государственного и муниципального управления 145
нормативное определение ряда элементов статуса органов государственного управления и местного самоуправления посредством актов районного и городского территориального управления и местного самоуправления;
внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти обшей и специальной компетенции;
самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;
правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты государственного и муниципального управления.
В правовом регулировании статуса органов государственного и муниципального управления важная роль отводится нормам как материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функционирования государственных и муниципальных органов, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления.
В государственных и муниципальных органах многие правовые формы являются юридически корректными только в случае их принятия посредством установленных организационных форм. Строгие организационные процедуры действуют в соответствии с регламентами при принятии правовых актов представительными органами государственной власти и местного самоуправления.
Следует отметить, что если в вопросах о вертикальной сопод-чиненности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют «сходящиеся» позиции и даже определенные законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным самоуправлением, муниципальным управлением, т. е. с его исполнительными органами, высказаны разные точки зрения.
Как отмечается в литературе, местное самоуправление (в любых его формах) есть явление демократии, форма народовлас-
146 Глава 6
тия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и его необходимо развивать в системе демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти народу.
Кроме того, местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой. В нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений). Местное самоуправление относится к ряду управленческих структур, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность, являясь средством реализации инициативы и самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства. К тому же оно — одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина.
В организационной структуре государственного и муниципального управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Эта подсистема связана «снизу» с населением — носителем и источником власти и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государственного и муниципального управления.
Различные подходы наблюдаются также в вопросе оценки организационных связей между представительными органами государственной власти и органов местного самоуправления и соответствующими — по горизонтали — исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения власти и подчинения в организационном отношении между представительными органами. Все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего.
Контрольные вопросы и задания
1. Что представляет собой организационная структура госуда
рственного и муниципального управления с точки зрения власти?
2. Каковы системообразующие элементы организационной
структуры государственного и муниципального управления?
Организационная структура государственного и муниципсшъного управления 147
3. Раскройте вертикальные и горизонтальные взаимосвязи
государственных и муниципальных органов.
4. Дайте правовые и организационные характеристики орга
нов управления.
Рекомендуемое законодательство
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004.
Рекомендуемая литература
Административное право. Учебник. М., 2003.
Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.
Гибсон Джеймс Л. и др. Организация: поведение, структура, процессы. М., 2000.
Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблема Развития. М., 1998.
Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. М., 2000.
Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004.
© Прокошин В.А.
Глава 7