Предпосылки приватизационных процессов

Страны Центральной и Восточной Европы, а также СНГ и Балтии пошли к изменению отношений собственности через широкомасштабную приватизацию.

Как правило (и это правило подтверждает анализ российской научной литературы[2]), приватизация трактуется относительно узко. Под приватизацией понимается передача собственности от государства частному сектору, т.е. в центре внимания находится переход собственности на активы существующих предприятий из государственного сектора в частный. Существующие предприятия рассматриваются в качестве приемлемых "сочетаний" производственных факторов. В этой ситуации все, что ожидается от приватизации, — это перераспределение собственности на активы между участниками экономических отношений в рамках «нулевого результата», когда государственный сектор "теряет" активы в пользу частного сектора. При этом открытым остается вопрос о том, какая часть активов предприятий должна быть передана в частные руки, чтобы передача была признана актом приватизации. В западной литературе начала 80-х годов под приватизацией понималась продажа по меньшей мере половины акций компании одному или более частным лицам или организациям. На этапе теоретических разработок в странах ЦВЕ также наблюдался осторожный подход к определению данного понятия[3]. Однако в ходе борьбы за «вал», сопровождавшей практическую реализацию приватизационных программ, «критерии» приватизации были существенно «смягчены». Некоторые эксперты стали понимать под ней даже простую смену организационно-правовой формы предприятия, например, создание на базе государственного предприятия акционерного общества со 100%-й государственной собственностью.

В западной научной литературе наряду с «нулевым», как его следовало бы назвать, подходом имеет место и более широкий. Так, например, Э.Савас считает, что «...в расширенном понимании "приватизировать" означает в большей мере опираться на частные институты общества и в меньшей на правительство в целях удовлетворения нужд населения. В более же узком понимании приватизация — это акт усиления роли частного сектора или ослабление роли правительства в распоряжении или владении финансовыми активами»[4]. Данное определение носит открытый характер, оно подчеркивает динамичный аспект увеличения доли экономических показателей частного сектора и не делает чрезмерного акцента на перераспределении собственности существующих предприятий. Действительно, приватизация должна не только перераспределить существующие активы, но и, может быть прежде всего, предоставить необходимую базу для прочного механизма создания частного капитала.

Если приватизация означает увеличение всеми возможными способами доли частного сектора в национальном продукте, то следует подвергнуть рассмотрению многие способы достижения этой цели — как официальные, так и неофициальные. Ряд из них уже выделен в научной литературе. Так, германские экономисты наряду с передачей прав собственности на активы существующих предприятий от государства частному сектору под приватизацией понимают:

организационные меры (создание новых частных предприятий, разделение компетенции между государственными и частными субъектами хозяйствования и т.д.);

финансовые меры, предусматривающие перекладывание издержек государственных выплат на индивидуальных потребителей;

обеспечение частных предприятий льготными услугами государственного сектора;

приватизацию доходов, полученных в результате государственных инвестиций в частный сектор.

В научной литературе расширение понятия «приватизация» относительно принятого в официальных документах проводится и по другим направлениям. Например, Ч. Грей, ведущий эксперт Всемирного банка, утверждает, что приватизация — это не только смена отношений собственности, но и процесс возникновения предпосылок для ее эффективного функционирования. В силу этого американский ученый включает в понятие приватизации вопросы формирования механизмов корпоративного управления предприятиями и возникновения институтов, необходимых для адаптации предприятий в рыночных условиях[5].

Указанную точку зрения разделяет и Кристиан фон Хиршхаузен. Он считает, что идентификация прав собственности — первый, абсолютно необходимый шаг. Однако недостаточно только инициировать реструктуризацию среди новых собственников бывших социалистических предприятий. Опыт показывает, что помимо этого надо создать пути для реформирования, адаптации или реструктуризации этих остатков (обломков) в новые эффективные предприятия.

Исходя из всего сказанного, при анализе приватизации следует исходить из того, что приватизация — это не просто процесс перехода собственности на активы существующих государственных предприятий в частный сектор, но и создание условий для возникновения частных капиталов, для увеличения различными способами доли частного сектора в совокупных активах и национальном продукте страны. Тем самым важно подчеркнуть, что приватизация должна быть направлена на создание макроэкономической среды, характеризующейся благоприятными условиями для воспроизводства частного капитала.

Анализ первого опыта реформируемых стран в области приватизации экономики подтверждает правомерность такого подхода. Приватизация в странах, проводимая на основе принятых законов и приватизационных программ («официальная»), дополнена здесь как минимум тремя процессами:

· формированием частного сектора на собственной основе;

· активно протекавшей на основе теневых экономических операций «неофициальной приватизацией», затронувшей главным образом финансовую сферу и представлявшей собой перекачивание в частные руки средств государственного бюджета, кредитных ресурсов коммерческих банков, личных сбережений населения;

· планируемой или спонтанной декапитализацией государственного сектора.

В научной литературе выделяются экономические, политические и социальные причины, обусловливающие необходимость проведения приватизации в постсоциалистических странах. Касаясь политических аспектов приватизации, И. Гросфельд, Д. Липтон, Дж. Сакс, в частности, подчеркивали, что политическая демократия в странах с переходной экономикой только зарождается. Без здоровой рыночной экономики и хорошо развитой частной собственности всегда существует опасность отката назад в процессе демократизации. Таким образом, приватизация — это наилучший способ создания прочных основ жизнеспособной демократии[6].

По мнению ученых, приватизация чрезвычайно важна и как способ покончить с громоздкой системой политического регулирования экономики. «Без появления института независимых частных собственников, — пишет И.Майор, — будет превалировать сращивание политического государства, экономических органов управления и руководства предприятий, т.е. произойдет возрождение системы командной экономики, которая, в отличие от коммунизма, строится по другим идеологическим канонам»[7]. Следует согласиться с венгерским экономистом, что опасность действительно реальна и, как показывает опыт некоторых реформируемых стран, легко реализуема и в условиях активно проводимой приватизации[8].

В литературе отмечалось, что без стремительной и всеобъемлющей приватизации, начатой государством, может произойти (и на начальном этапе активно происходила) своеобразная "дикая" или "спонтанная" приватизация, т.е. экспроприация национальных активов представителями номенклатуры. Наличие такой опасности многие считали наиболее важной причиной и движущей силой приватизации в Восточной Европе[9].

Через стадию так называемой спонтанной или номенклатурной приватизации прошли все страны ЦВЕ. В Польше руководителями государственных предприятий в большом количестве создавались так называемые "номенклатурные компании". В этих целях они активно использовали ресурсы предприятий в условиях ощутимого в обществе дефицита. В России почва для развития спонтанной приватизации была подготовлена принятием целого ряда законодательных актов (Закон о предприятии, Закон о кооперативах и т.д.), обеспечивших практически полную свободу действий руководителям государственных предприятий при отсутствии каких-либо рыночных механизмов воздействия на их деятельность.

Анализ показывает, что оценка спонтанной приватизации как явления существенно различалась по странам. Так, в Польше по итогам спонтанной приватизации был инициирован процесс пересмотра в судебном порядке целого ряда приватизационных сделок. В России она рассматривалась в качестве одного из инструментов «обмена власти на собственность». Однако российская практика показала, что обмена власти на собственность не получилось: вместо этого произошло подкрепление власти собственностью и в известной мере их сращивание.

Перечисленные аргументы в поддержку приватизации высказывались в западной и немногочисленной восточноевропейской научной литературе еще в 80-е годы. В самом начале 90-х годов появилось несколько новых аргументов, родившихся уже на почве развернувшейся трансформации.

По мнению ряда влиятельных политических групп и партий, основным аргументом в пользу приватизации являлась необходимость восстановить справедливость по отношению к тем, кто владел собственностью до коммунистических преобразований в Восточной Европе и некоторых странах СНГ и был лишен ее в результате смены общественно-экономической системы. Защитники полной или частичной реприватизации государственной собственности утверждали, что "священность частной собственности" не может быть восстановлена до тех пор, пока все конфискованное имущество не будет возвращено прежним владельцам. Требования возврата национализированной или конфискованной собственности, положившие начало приватизации в Восточной Германии после объединения, и реприватизация стали центральным моментом дискуссий в Чехословакии, Болгарии и Венгрии. В Германии около полутора миллионов требований о возвращении собственности были направлены в Попечительское ведомство. В Венгрии Закон о компенсации затронул, по данным на конец 1996 г., более 2 млн человек, что составляет третью часть всех семей. В Чехии реституция коснулась 30 тыс. граждан в соответствии с законом о малой приватизации и 100 тыс. — в рамках большой[10]. В Болгарии на момент завершения реституционной кампании (конец 1996 г.) бывшим владельцам была передана собственность на сумму свыше 200 млн долларов.

Следующим аргументом в поддержку приватизации является стремление к созданию среднего класса. На этапе теоретических разработок многие политические группы, в особенности в странах ЦВЕ, видели будущий капитализм в этих странах как биполярную политическую и экономическую систему, опирающуюся на миллионы мелких частных предпринимателей, с одной стороны, и сильное централизованное государство, — с другой. Исторически данное представление восходило к Веймарской Республике в Германии 1920-х годов и предвоенному режиму в Венгрии в конце 1930-х. При такой системе в процессе отбора — вводимого или направляемого государством — создавались группы мелких частных собственников, которым обеспечивалась со стороны государства помощь в приобретении собственности в обмен на политическую лояльность[11]. При таком подходе «благодарность, лояльность и зависимость» связывают вновь возникших собственников с правящими политическими силами. В этом смысле идея "капитализма мелкого предпринимательства" и концепция реституции сближаются друг с другом.

Экономическое обоснование преимуществ частной собственности и, следовательно, необходимости осуществления приватизации экономики, базируется на понятии эффективности. Основными функциями эффективно действующей экономической системы признаются:

* инициатива и ответственность;

* жесткие бюджетные ограничения;

* конкуренция;

* децентрализация принятия решений;

* управление риском;

* разрешение проблемы «собственник — субъект управления»;

* мобильность капитала.

По мнению сторонников преимуществ частной собственности, только на ее основе возможна эффективная реализация названных функций.

Осуществление по крайней мере трех из названных функций эффективно действующей экономической системы напрямую зависит от степени самостоятельности субъекта хозяйствования, которая является важным, но далеко не достаточным условием обеспечения жизнеспособности той или иной формы собственности.

Встает вопрос, детерминируется ли обособленность и, соответственно, самостоятельность хозяйствующего субъекта формой его имущественных прав? В какой степени та или иная форма собственности создает (или не создает) благоприятные условия для принятия эффективных хозяйственных решений рыночными агентами?

Анализ практики социалистических стран[12] свидетельствует о полной зависимости пользования правами собственности от их санкционированности обществом. К такому же выводу приходит и китайский экономист Л. Сан, который утверждает, что «формы собственности созданы социумами, сформированы борьбой между различными интересами, изменяются во времени и в условиях различных институциональных сред. Поэтому теоретически возможно бесконечное число модификаций прав собственности»[13]. Не случайно в последние годы в западной литературе по вопросам соблюдения контрактов, организации промышленности активно обсуждается усиливающаяся тенденция к «ослаблению» прав собственности, которое происходит под воздействием ограничений, вводимых правительствами на использование активов, получение в результате этого доходов, а также на свободу передачи предпринимателями части своих полномочий другим лицам[14]. На самом деле нормой в современном мировом хозяйстве становится расщепление прав собственности, при котором функции владения, пользования и распоряжения отделяются друг от друга и каждая из них, в свою очередь, способна расщепляться, переходя в различных ситуациях к разным хозяйственным агентам под воздействием формальных и неформальных институтов, существующих в хозяйственной среде.

Следует согласиться с мнением В. Кузнецова, что в принципе ничто не мешает законодательным и исполнительным органам власти создать равные условия принятия хозяйственных решений для руководителей производственных ячеек различных форм собственности, например для менеджеров частных акционерных компаний и руководителей государственных предприятий. Как арбитр последней инстанции государство определяет круг прав и обязанностей современного собственника, а следовательно, и меру свободы его хозяйственного поведения. Любой хозяйственник (менеджер) подчиняется не только «невидимой руке» рыночной конкуренции (из-под нее он, как правило, стремится выскользнуть при первой возможности и укрыться в какой-нибудь монопольной нише), но и постоянно осязаемой властной руке государства в лице парламента, правительства и администрации. В экономике, основанной на производстве редких благ, именно правовые нормы создают институциональный каркас, который определяет качество конкурентной борьбы как главной движущей силы режима рыночного регулирования[15].

Итак, степень свободы субъекта рынка в принятии решений в значительной степени предопределена действующей нормативной регламентацией. Жизнеспособность же той или иной формы собственности в выполнении функций эффективно действующей экономической системы зависит прежде всего от качества конкурентной среды, в которой функционируют предприятия, их размеров (эффективность корпоративного управления в значительной степени определяется не формой собственности, а размером предприятия, качеством законодательного обеспечения и пр.), степени диверсифицированности капитала, столь важной в процессе управления рисками, и многих других факторов.

Анализ накопленного различными странами опыта (как на этапе предтрансформационных реформ, так и в ходе самой трансформации) показывает, что нормативная регламентация практически никогда не была нейтральной по отношению к разным формам имущественных прав. Для отдельных форм собственности вводились специальные льготные фискальные и кредитные режимы. Облегчались или ужесточались, в зависимости от обстоятельств, правила образования и функционирования частных и кооперативных предприятий.

Первые годы реформирования экономик бывших социалистических стран также показали, что в идеологии реформ редко господствовал принцип обеспечения равных условий конкуренции между различными формами собственности. Так, например, в Польше государственные предприятия путем дискриминирующей системы налогов были сознательно поставлены в худшее положение по сравнению с частными. Независимо от их реального экономического состояния госпредприятиям отказывали в инвестиционных кредитах, налог на капитал изымался без учета рентабельности и требований восстановления основных фондов. Иностранная помощь и кредиты практически на 100% использовались для целей развития частных предприятий[16]. Таким образом, государственно-административное неравенство отношения к отдельным формам собственности может стать важной причиной различий хозяйственной эффективности имущественных прав как таковых. Было бы попросту непрофессионально делать вывод о заведомо низкой эффективности предприятий какой бы то ни было формы собственности, если она поставлена в худшие условия воспроизводства по сравнению с остальными.

Практика реформирования стран с переходной экономикой показывает, что в условиях переходной экономики оба сектора — государственный и частный — в равной мере способны к монопольному поведению, а значит к:

* завышению заработной платы, становящемуся фактором инфляционного давления;

* незаинтересованности в осуществлении эффективных нововведений;

* небрежному распоряжению ресурсами со стороны руководства предприятий, их неразумному распределению (или попросту разграблению) и отсутствию гибкости в действиях предприятий.

Развернувшаяся в печати по данным проблемам дискуссия имеет давние истоки, и, видимо, правы авторы, полагающие, что высказываемые утверждения трудно доказать с помощью экономической теории[17]. Далеко не достаточными, на наш взгляд, являются и ссылки на анализ опыта отдельных стран на тех или иных этапах их развития. Представляется, что говорить о достоинствах или недостатках одной из форм собственности можно только конкретно-исторически, в сравнении с другими конкретно-историческими формами. И если в отдельные периоды на передний план выходит одна форма, а другие отступают на задний план, то происходит это не потому, что она по природе своей стоит ближе к субстанции собственности вообще, а потому только, что в данный момент лучше отражает потребности общественного производства либо интересы частных лиц, принимающих решения по данной группе проблем.

В свете опыта, накопленного по итогам хозяйственных реформ в большинстве стран, даже некоторые искренние сторонники частной собственности вынуждены были признать, что «государство классической социалистической системы было не таким уж «плохим» собственником... Вся система была сконструирована так, что сбыт продукции и услуг никогда не был проблемой для менеджмента предприятия — рынок и спрос были всегда. Этому служила защита внутреннего рынка от импорта, действия государства по развитию внешнего рынка, СЭВ и, например в случае Венгрии, — открытость в направлении Запада. Насколько это важный вопрос, мы осознали лишь тогда, когда вместе с крахом политической системы исчез и рынок... Государство изо всех сил старалось оградить собственные предприятия от конкуренции, от банкротства, и в подавляющем большинстве случаев успешно[18]. Если свести оценку к судьбе конкретного предприятия, то можно сказать, что государство по существу было «хорошим» собственником»[19].

Перечисленные выше аргументы в защиту приватизации являются дискуссионными и едва ли могут быть доказаны в рамках теоретических дебатов. Дополнительными доводами в пользу необходимости проведения приватизации стали аргументы, основанные на анализе текущих финансовых проблем государств Восточной Европы в начале 90-х годов. Приватизация в эти годы начинает рассматриваться экспертами и правительствами как средство восстановления финансового равновесия этих стран. Как известно, финансовые перекосы в странах Восточной Европы имеют несколько аспектов: за годы социалистического строительства появился огромный внутренний долг, связанный с запуском многочисленных гигантских проектов. Государственный долг автоматически увеличивался ввиду возможностей восточноевропейских правительств практически бесплатно заимствовать средства в национальных банках. В таких странах, как Венгрия и Польша, где уровень инфляции в 80-е годы был значительным, разница между рыночной процентной ставкой и очень низкой процентной ставкой, уплачиваемой правительством, приводила к увеличению государственного долга.

Дефицит государственного бюджета, ставший по существу частью государственного долга, держал правительства в постоянном напряжении, заставляя искать дополнительные ресурсы для покрытия бюджетных расходов. В такой ситуации доходы от продажи государственной собственности рассматривались как важный источник удовлетворения постоянно растущих финансовых потребностей. На опасность использования доходов от продажи собственности для латания дыр в бюджете неоднократно указывали многие экономисты. Однако соблазн "ухватить" легкодоступный источник доходов и использовать его для поддержания своей убывающей популярности оказался слишком велик для многих реформаторских правительств.

Еще один аргумент (стимул) для использования доходов от приватизации в интересах восстановления финансовой сбалансированности связан с огромным внешним долгом, накопленным постсоциалистическими странами. Правительства рассматривали часть государственных активов как товар, подлежащий продаже иностранным инвесторам. Доходы от «сделки» должны были пойти на погашение государственного долга. Данные о внутренней и внешней задолженности стран приведены в табл. 3.1 (см. также табл. 20 приложения 1).

Таблица 3.1