Административно-территориальное деление Республики Крым

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АППАРАТ РАЗРАБОТКИ ПАСПОРТА ОБЪЕКТА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Перспективные направления территориального планирования могут быть выражены следующим образом (табл. 2):

 

Таблица 2. Направления территориального планирования по уровням власти

Уровень	Задача	Перспектива
Федеральный уровень	Разработка схем территориального планирования Российской Федерации в нескольких областях	Комплексное развитие территории за счет взаимной согласованности развития инфраструктуры
Региональный уровень	Субрегиональное планирование	Разработка системы стратегического планирования субъекта для нескольких МО в целях оптимизации социально- экономического развития
Муниципальный уровень	Планирование применительно к территории нескольких муниципальных образований	Межмуниципальное сотрудничество в целях современного развития

 

При разработке механизма и создания условий для комплексного территориального планирования региона следует оценить по каждому муниципалитету его составляющему: уровень конкуренто­способности; степень инвестиционной привлекательности для предприятий отраслей-лидеров: отрасли и производства, которые желательно развивать в муниципалитете и регионе, чтобы добиться поставленных перспективных целей; направления повышения инвестиционной и экономической привлекательности для предприятий высокотехнологических отраслей.

В соответствии с этим важнейшим элементом стра­тегической ориентации территории является обоснование его перспективной специализации, так как именно структура экономики региона отражает его потенциал и своеобразие, позволяет сформировать и реализовать стратегиче­скую направленность развития. Результаты анализа существующей структуры региона, его отраслей и градообразующих организационно-правовых структур, традиционных функций должны предоставлять менедже­рам, принимающим решения, возможность объективного выбора альтерна­тивных направлений развития субъекта федерации.

11. инвестиционного капитала. Поэтому в стране стандартные муниципальные задачи полноценно решаются с помощью бюджетов, а если возникают какие-либо нестандартные проблемы, то на них из бюджета же выделяются необходимые суммы. Б. В. Сазонов 125 на оплату услуг российских консультантов, но грант целиком проходил через счета муниципальных образований, которые и выбирали себе на эти деньги консультантов (т. е. через бедный город транзитом проходили значительные с точки зрения этой бедности суммы на громадные, опять же с этой точки зрения, гонорары консультантов), то быстро и достаточно широко сложилась коррупционная, по сути дела, схема освоения средств, которые делились между руководством муниципальных образований и консультантами. Превращению «стратегирования» в достаточно формальную процедуру способствовала и мало удачная попытка сотрудников Фонда стандартизовать методику разработки таких программ, которую они активно продвигали как собственный продукт. Такие программы обладают удивительным свойством «симметричности»: если вначале нечто называется в качестве неизвестно перед кем и как стоящей проблемы, то и решение выглядит как неизвестно к кому обращенное требование эту проблему решить. При этом и проблема и ее решение имеют сугубо назывной характер. Программы «гуманитарны» в том смысле, что в их текстах не представлены и в принципе неизвестны технологии по детализации и реализации таких программ. Используя набор современных терминов, таких как городской маркетинг, точки городского роста, территориальные партнерства, они содержательно выглядят набором необязательных фраз, даже если фразы начинаются со слов «необходимо сделать…»4. Но главная проблема, все же, не в характере текста, а в том, как реализуются эти программы (если они вообще для этого предназначались участниками). Практически все они базируются на идее партнерства, где власть вместе с бизнесом, НКО и прочим населением согласно понимает стоящие перед территорией проблемы, принимает поставленные цели и совместно готово навалиться на их решение. Как показывает опыт, именно партнерские отношения остаются самыми напряженными. Население настороженно относится и к власти, и к бизнесу, и к НКО (в случае, если они вообще возникают), считая, во многом справедливо, что каждый решает сугубо личные задачи. Бизнес, сомасштабный силе муниципальной власти (в малых и средних городах это прежде всего малый и средний бизнес) как правило считает себя преследуемым со стороны власти, несмотря на все обещания, заверения и совместные программы. И, наконец, часто игнори- 4 Сказанное не относится к одному из инструментов, который пришел на смену Генплану, или, если угодно, является его радикальной трансформацией. Это «Правовое зонирование территории», которое появилось как один из результатов деятельности в России и СНГ Североамериканского государственного фонда USAID. Одна из лучших методических работ об опыте внедрения этого инструмента территориального управления написана А. Высоковским. Но именно это направление деятельности получило пока что малое распространение в России, поскольку требует профессионализма и серьезных финансовых затрат. 126 Программирование территориального развития руемая, но кардинальная трудность: внутри собственно администрации очень сложно — и по горизонтали и по вертикали — наладить партнерские отношения, разрываемые тем, что в советской действительности называли ведомственной разобщенностью. На уровне муниципальных образований даже незначительные бюджетные средства, выделяемые на образование, культуру, здравоохранение, молодежь, спорт, туризм и другие отрасли, очень плохо объединяются в программах, ориентированных на решение так называемых комплексных проблем, а не просто на воспроизводство сложившихся обособленных учрежденческих структур (школ, музеев, поликлиник, клубов и др.)5. Эта же особенность прослеживается по административной вертикали. Если на уровне федерального правительства может ставиться и обсуждаться комплексная проблема (скажем, проблема модернизации образования как условие выживания страны), то уже «спущенная» на уровень федеральных министерств она превращается в отраслевую или в лучшем случае сумму отраслевых. (Повторюсь, что в богатых странах эта «ведомственная разобщенность» сглаживается тем, что наряду с приличным отраслевым бюджетным финансированием выделяются дополнительные средства на межотраслевые проблемы-программы.) Другими словами можно сказать, что «комплексные» решения, принимаемые на самом «верху», не имеют механизма реализации по мере движения вниз, где, по идее, они должны дорабатываться и осуществляться.

12. Основной, интегральной целью социально–экономического развития территорий является улучшение качества жизни населения. Этот процесс имеет три важнейшие составляющие:

13. 1. Повышение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования;

14. 2. Создание условий, способствующих росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной систем, ориентированных на уважение человеческого достоинства;

15. 3. Увеличение степени личной свободы людей, в том числе их экономической свободы.

16. Региональное управление и территориальное планирование тесно связаны с другими экономическими дисциплинами и в первую очередь с микро– и макроэкономикой, отраслевыми и функциональными экономиками, поэтому в своих исследованиях она широко использует их методы, в частности:

17. 1) балансовый метод (составление отраслевых и территориальных балансов, т.е. планы составляются в виде взаимно уравновешенных таблиц, где с одной стороны, учитываются ресурсы, а с другой – соответствующие потребности);

18. 2) статистические методы (количественное выражение научных методов описания и изучения массовых явлений. Факторный анализ или кластер–анализ – переход к малому числу латентных (скрытых) факторов; исчисление индексов на базе статистических данных и т.д.);

19. 3) системный анализ (метод исследования, при котором поводится комплексное изучение проблемы, структуры хозяйства и внутренних взаимосвязей);

20. 4) картографический метод (использование карт, картосхем, картограмм, картодиаграмм с применением условных знаков, отображающих объекты, явления и их взаимосвязи для наглядного восприятия особенностей размещения и статистических материалов, характеризующих уровень развития региона);

21. 5) экономико–математическое моделирование (моделирование территориальных пропорций развития экономики, моделирование размещения по отраслям хозяйства и т. д.– процесс выражения экономических явлений математическими моделями, например линейное программирование;

22. 6) прогнозирование (составление генеральных схем развития регионов на ближнюю, среднюю и дальнюю перспективу, отраслевых и комплексных прогнозов);

23. 7) бюджетирование (как система управления – единая система планирования, анализа и контроля денежных потоков и финансовых результатов или в государственном управлении – процесс составления, принятия и исполнения бюджетов);

24. 8) программно–целевой метод (предусматривает рассмотрение вариантов различных уровней развития хозяйства, территориально–экономических пропорций по регионам,структуры экономического развития регионов).

25. Выбор эффективного подхода к управлению территориальным развитием зависит от теоретического и практического признания преимуществ различных подходов, известных в мировой практике.

26. 1. Муниципальный подход. Классиком данного подхода считается Велихов Л.А., который под муниципальным хозяйством понимал деятельность муниципалитета (городского управления). Эта деятельность характеризуется тем, что осуществляется «по уполномочию» населения, «с разрешения» правительства, с целью удовлетворения коллективных потребностей через распоряжение хозяйственными средствами.

27. Следует отметить, что данный подход достаточно широко распространен в современной российской экономической литературе.

28. 2. Инженерный» подход (Веселовский С.Б., Давидович В.Г.). Этот подход отличается еще большей узостью и трактует территорию как коммунальное хозяйство, требующее совершенствование инженерной инфраструктуры, а развитие только как техническое совершенствование инфраструктуры территории.

29. 3. Градоведческий подход (Диканский М.Г., Френкель З.Г.) имеет определенные сходства с муниципальным подходом. В частности, предмет исследования – совокупность предприятий и учреждений, размещенных на данной территории (в градоведческом подходе – город, в муниципальном –муниципальное образование).

30. Развитие в данном подходе трактуется очень абстрактно – это развитие, которое соответствует потребностям настоящего без ущерба будущим поколениям. Отсутствие четких критериев развития территорий можно отметить как основной недостаток этого подхода.

31. Объектом изучения является поселение людей как сложная система, состоящая из элементов и подсистем, связанных между собой различными взаимосвязями. Поселение нельзя изучать иначе как по подсистемам, так как, подчиняясь целостной системе, каждая из подсистем обладает относительной самостоятельностью, внутренней структурой и т.д.

32. Хозяйство рассматривается как одна из подсистем сложной системы, а процесс развития заключается в возрастании сложности системы. Основной недостаток подхода – механистичность.

33. 5. Концепция местных сообществ (Р. Шаффер, С. Деллер, кубанская школа местных сообществ) имеет наиболее широкий объект исследования, включающий в себя частичные компоненты всех перечисленных подходов – местное сообщество.

34. Особенностью данного подхода является учет факторов среды. Все процессы, происходящие в местном сообществе, происходят в пределах среды обитания, которую характеризует множество факторов, влияющих на процесс развития. Данный подход отличает понимание сущности развития как процесса взаимодействия и объединения усилий населения и власти.

35. В XXI веке в современной науке преобладают подходы, основанные на широком участии населения.

36. 6. Системный корпоративный подход. Корпоративный метод развития территорий обосновывает и отстаивает с середины 90–х годов прошедшего века С.Б. Мельников, представляющий его как механизм самоуправления развитием экономики, глубоко уходящей своими корнями в артельно–общинное хозяйствование на Руси, народовластие и совместное владение землей.

37. Традиционно при характеристике региона в первую очередь представляются общие сведения:

38. 1. Географическое положение и административное устройство

39. 2. Размеры территории

40. 3. Численность населения.

41. 4. Объемы и динамика производства, включающие в себя:

42. — индексы производства по видам экономической деятельности;

43. — объемы отгрузки продукции по видам промышленной деятельности;

44. — объемы производства главных видов промышленной продукции в натуральном выражении (тонн нефти, кубометров газа, киловатт–часов электроэнергии, литров напитков, квадратных метров тканей, пар обуви, кубометров леса и т. д.);

45. — объем финансовых вложений и инвестиций в основной капитал;

46. — ввод жилых домов, в том числе индивидуальных;

47. — объем сельскохозяйственной продукции (зерно, картофель, овощи, молоко, мясо);

48. — оборот розничной и оптовой торговли;

49. — оборот общественного питания;

50. — объем платных услуг населению;

51. — перевозки грузов различными видами транспорта и грузооборот.

52. 5. Среднедушевые денежные доходы и средняя заработная плата, доля лиц с доходами ниже прожиточного минимума, отношение среднего дохода и средней заработной платы к прожиточному минимуму, средний размер начисленной пенсии, число автомобилей в собственности граждан на тысячу жителей, площадь жилых домов в расчете на одного человека, заболеваемости населения по классам болезней, доле инвалидов и т.д.

53. 6. Стоимость основных фондов по их видам как по общей величине, так и в расчете на одного жителя.

54. 7. Демография организаций, включающая сведения о числе организаций по видам экономической деятельности, формам собственности, числе малых предприятий, числе фермерских хозяйств с указанием средних размеров занимаемых ими земельных участков, числе организаций с участием иностранного капитала.

55. 8. Масштабы экономической деятельности в регионе – валовой региональный продукт (ВРП).

 

 

56. ВРП состоит из добавленной стоимости, получаемой при вычитании из общего выпуска товаров и услуг промежуточного потребления, т. е. стоимости потребленных товаров и услуг.

57. Добавленная стоимость включает: прибыль организаций, заработную плату наемных работников, предпринимательские доходы, налоги в составе себестоимости продукции (единый социальный налог, налог на добычу полезных ископаемых, земельный налог), поступления в амортизационные фонды участников хозяйственной деятельности. Расчет ВРП характеризуется большой сложностью и официально представляется органами статистики с длительным запаздыванием. Например, на середину 2015 г. опубликованы данные этого показателя по субъектам Федерации только за 2013 год (таблица 1).

58. На уровне региона можно рассматривать следующие подходы к решению задачи оценки регионального управления:

59. 1.Оценка отдельных индикаторов.

60. Этот метод основан на оценке отдельных индикаторов, таких как объем промышленного производства, инвестиции в основной капитал, денежные доходы населения и т.д. Он достаточно прост и позволяет судить о тенденциях развития регионов, однако, он не дает системного представления о результативности управления.

61. 2.Сравнение действительных результатов управления с возможными результатами развития без осуществления управленческих воздействий.

62. Этот метод основывается на идее сравнения результатов развития региона, полученных в результате осуществления управленческих воздействий, с результатами, которые могли бы иметь место при их отсутствии. Достаточно простой и доступный механизм реализации, но эффект оценивается по приращению показателей, что затрудняет его практическую реализацию.

63. 3. Соизмерение издержек и выгод.

64. Метод основан на анализе издержек и выгод от управленческих воздействий. Проблемы его применения связаны со сложностью количественной оценки результатов управления и необходимостью учета множества положительных и отрицательных внешних эффектов и рисков.

65. 4.Оценка степени достижения поставленных целей.

66. Достоинством является возможность непосредственной оценки достигнутых результатов. Проблемы применения целевого метода связаны с необходимостью количественного определения целей управления. Кроме этого, управление оказывает комплексное влияние на экономику, поэтому достижение одной конкретной цели может быть сопряжено с негативными последствиями для других аспектов развития региона.

67. Общим для рассмотренных подходов является рассмотрение федерального регулирования регионального развития в качестве дополнительного канала воздействия на территориальную социально–экономическую систему. Такой подход представляется вполне обоснованным, так как согласно закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» за комплексное социально–экономическое развитие региона отвечают органы исполнительной власти субъектов Федерации.

68. Оценку управления развитием региона необходимо осуществлять по направлениям, представленным на рисунке 1.

69.

70.

71. Рисунок 1 – Оценка управления социально–экономическим развитием регионов

72.

73. Эффективность управления развитием территорий принято оценивать по динамике уровня социально–экономического развития территориального образования. Существуют различные подходы и методы оценки уровня социально–экономического развития. Их условно разделяют на международные, федеральные, региональные, мест

 

Реализация территориального планирования

 

Территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Документы территориального планирования подразделяются на:

1. Документы территориального планирования РФ;

2. Документы территориального планирования субъектов РФ;

3. Документы территориального планирования муниципальных образований:

4. Схемы территориального планирования муниципальных районов;

5. Генеральные планы населенных пунктов;

6. Генеральные планы городских округов.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации все субъекты Федерации должны иметь специальные схемы территориального планирования (СТП), главное назначение которых заключается в определении направлений использования всех территорий региона на ближайшие 10-15 лет. Схема определяет размещение объектов экономики, жилой застройки, транспортных коммуникаций, лесного фонда, сельскохозяйственных угодий, водных объектов, охраняемых территорий. СТП включает в себя как текстовые, так и картографические материалы, на которых указываются границы всех муниципальных образований, расположение земель различных категорий, выделяются территории для предстоящего строительства объектов различного назначения.

Только при условии ведения мониторинга СТП региона может быть действенным инструментом региональной политики в сфере территориального планирования.

Стратегическое планирование: цели, задачи,

Принципы и участники

Стратегическое планирование регионального развития – это деятельность участников стратегического планирования по определению направлений, целей и приоритетов социально–экономического развития региона (целеполагание), по разработке научно обоснованных представлений о рисках развития, направлениях, результатах и показателях социально–экономического развития региона (прогнозирование), реализации планов деятельности (планирование), разработки и реализации государственных программ (программирование), направленная на достижение приоритетов социально–экономического развития региона.

Таким образом, процесс стратегического планирования включает в себя ряд процедур, представленных на рисунке 2.

 

 

Рисунок 2 – Процедуры стратегического планирования

 

Основной целью социально–экономического развития региона является состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями.

Участниками стратегического планирования региона являются:

1) законодательный орган государственной власти региона;

2) руководитель высшего исполнительного органа государственной власти региона;

3) высший исполнительный орган государственной власти региона;

4) исполнительные органы государственной власти региона;

5) контрольно–счетный орган регион;

6) иные органы и организации в случаях, предусмотренных федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Организация и функционирование системы стратегического планирования развития региона основываются на следующих принципах.

1. Единство и целостность.

2. Разграниченность полномочий.

3. Преемственность и непрерывность.

4. Сбалансированность системы стратегического.

5. Результативность и эффективность стратегического планирования.

6. Ответственность участников стратегического планирования.

7. Прозрачность (открытость) стратегического планирования.

8. Реалистичность.

9. Ресурсная обеспеченность.

10. Измеряемость целей.

 

Управление отраслями экономики на разных уровнях (регион, город) составляет прерогативу функционального управления регионом.

Представление региона в качестве взаимосвязанныхмакроподсистем позволяет спроектировать новую систему управления, а также осуществлять системный анализ региона в зависимости от масштаба управления, производственного потенциала, состава населения и рыночной инфраструктуры. Основой регионального планирования служит обоснованное формирование целей и критериев.

Стратегия развития региона должна базироваться па теории программно–целевого управления и предусматривать постановку стратегических (глобальных) и тактических (локальных) целей, а также критериев их достижения – количественных показателей, определяющих меру или состав оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами) развития региона.

Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого стремится общество.

Тактические (локальные) цели определяют будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года.

На первом этапе определяется перечень глобальных проблем, разбитых по шести макроподсистемам региона, внутри которых выделены локальные проблемы (комплексы задач).

На втором этапе проводится экспертная оценка глобальных проблем (подсистем) и локальных проблем (комплексов задач) региона с привлечением высококвалифицированных экспертов: руководителей департаментов администрации; депутатов законодательных органов, руководителей муниципальных предприятий и организаций; крупных ученых–консультантов.

Концептуальной основой выявления и ранжирования проблем социально–экономического развития могут быть следующие этапы исследования:

1. В результате диагностического анализа показателей региона формируется перечень глобальных проблем социально–экономического развития.

Анализ показателей региона включает анализ внешней и внутренней среды региона.

Научное изучение внешней среды (макросреды) осуществляется на основе комплексного социального, технического, экономического и политического анализа (от сокр. англ. STEP).и значимых факторов внутренней среды (SWOT–анализ).

2. По каждой глобальной проблеме разрабатывается анкета, включающая перечень локальных проблем развития, ранжирование которых позволяет выделить приоритеты социально–экономического развития.

3. Подготавливается экономико–статистический материал, раскрывающий динамику показателей региона.

4. Формируется группа квалифицированных экспертов, способная провести ранжирование глобальных и локальных проблем развития региона. В нее включаются руководители департаментов региона, крупных предприятий и организаций и ученые–консультанты, ответственные за разделы проекта.

5. Экспертная группа анализирует показатели региона и методом экспертных оценок проводит ранжирование социально–экономических проблем региона.

6. Методом ранговой корреляции проводится обработка экспертных оценок и даются ранги важности и средние баллы глобальных проблем.

7. Результаты ранжирования проблем используются для проведения «Аукциона стратегических идей управления», позволяющего сформулировать альтернативные идеи и определить пути решения глобальных и локальных проблем развития региона.