Региональное законодательство о Красных книгах

Учреждение и ведение Красных книг субъектовРоссийской Федерации Федеральным законом «О животном мире» отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6). Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» также установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится в частности создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации (ст. 26.3.)[77].

Нормотворческая работа по правовому обеспечению функционирования Красных книг субъектов РФ различна. В значительной части субъектов РФ сформированы правовые системы, охватывающие регулированием почти все аспекты охраны и использования редких и исчезающих видов животных.

Если говорить о форме документов, то нельзя не отметить разработку и принятие региональных законов «О Красной книге», «О скупке, продаже, обмене, содержании и хранении ресурсов животного и растительного мира» «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений», «Об особо охраняемых природных территориях и объектах» и других. Первым закон «О Красной книге» принял в 1996 г. Красноярский край. Позднее такие законы приняты в Сахалинской (1999), Кемеровской (2000), Брянской (2002), Ульяновской (2002) областях, в Республике Калмыкия (2002), в Корякском автономном округе (2003), в Кабардино-Балкарской Республике (2003), в Еврейской автономной области (2004), в Курской (2004), Владимирской (2005), Орловской (2006), Костромской (2006), Саратовской (2008), Иркутской (2008) областях, в Забайкальском крае (2008), в Республике Дагестан (2008), в Калининградской области (2010). География принятия субъектовых законов о Красных книгах свидетельствует о том, что необходимость перевода работ в этой области на более высокий правовой уровень признается повсеместно и продиктована временем.

Примерно в трети субъектов РФ приняты также долгосрочные целевые программы по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования, в которых с различной степенью полноты урегулированы вопросы охраны и восстановления ресурсов видов, занесенных в Красные книги.

О темпах развития законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере свидетельствуют следующие материалы. В Государственном докладе «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2001 году», сообщено, что начиная с 1982 г., издано 33 Красные книги субъектов РФ. В 2000 г. Красные книги опубликовали 5 субъектов РФ: Республика Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика, Красноярский край (животные), Читинская область (животные). Одна Красная книга выпущена общим изданием двумя соседними субъектами – Свердловской и Пермской областями (Красная книга Среднего Урала).

Шесть субъектов РФ выпустили Красные книги без надлежащей нормативно-правовой базы: Республика Дагестан (1998), Карачаево-Черкесская Республика (1988), Республика Башкортостан (1997), Республика Тыва (1999), Республика Саха (Якутия) (1987), Омская область (1982); 4 субъекта РФ (Магаданская и Камчатская области, Корякский и Чукотский автономные округа). Совместно издали Красную книгу Севера Дальнего Востока (1998) также без правовой основы. Республика Коми (1998), Архангельская область (1995), Волгоградская область (1992) и Краснодарский край (1994) опубликовали Красные книги в форме научно-популярных и справочных изданий. Таким образом, из 33 региональных Красных книг, изданных 37 субъектами РФ, 11 Красных книг не обеспечивают правовую охрану занесенных в них видов[78].

В настоящее время ситуация изменилась в лучшую сторону. По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году», на конец 2010 г. законодательной охраной редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира обеспечены в 80 субъектах Российской Федерации (96,4%). Только три субъекта Федерации не разработали нормативную базу в отношении редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного и растительного мира: Красноярский край (в новом территориальном статусе), Ханты-Мансийский автономный округ и г. Санкт-Петербург. Можно назвать также и Псковскую область, в которой регулирует охрану таких видов документ 30-летней давности. Красные книги, действующие в правовом поле, изданы в 71 субъекте Российской Федерации (85,5%) в количестве 107 томов[79].

Отметим, что в Государственных докладах справедливо указывают на тот факт, что в некоторых субъектах РФ Красные книги изданы с нарушениями требований законодательства и не обладают статусом правового документа. Суть в том, что, например, Красные книги изданы, но нет решений об утверждении Перечней видов животных, занесенных в Красную книгу субъекта РФ и т.п. Так, постановлением главы администрации Алтайского края в 1996 г. была учреждена Красная книга Алтайского края[80], первое издание которой увидело свет в 1998 г. Второе издание вышло в 2006 г.[81]. Однако утвержденного и официально опубликованного перечня видов, включенных в Красную книгу Алтайского края нет до сих пор.

По мнению авторов Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» за 2007 г. в комплект обязательных документов субъекта Российской Федерации должны входить следующие акты:

- об учреждении Красной книги субъекта Российской Федерации;

- об утверждении Положения о порядке ведения Красной книги субъекта Российской Федерации;

- об утверждении Положения о Комиссии по редким и исчезающим видам и персонального состава Комиссии;

- об утверждении Перечня видов животных, занесенных в Красную книгу субъекта Российской Федерации[82].

К сожалению, в указанный комплект обязательных документов не попали не только акты, связанные с регламентацией использования животных, но и акты об ответственности (статьи кодексов, законов об административной ответственности, таксы за добычу (уничтожение) видов, занесенных в субъектовые Красные книги, разрушение среды их обитания и другие правонарушения). Отсутствие норм об ответственности сводит на нет предписания правил, запретов, так как они становятся декларативными, не обеспеченными государственно-принудительными мерами воздействия.

В целом оптимизм авторов Государственных докладов о достаточно высоком правовом обеспечении субъектовых Красных книг нельзя разделить, поскольку, например, в Северо-Западном федеральном округе нет ни одного субъекта (Республика Карелия, Коми, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области), который бы имел полную правовую базу, регулирующую весь комплекс вопросов охраны и использования краснокнижных видов, включая и вопросы установления ответственности за нарушения законодательства субъектов РФ в этой сфере. Административная ответственность за нарушения законодательства в области охраны и использования редких и исчезающих видов животных установлена лишь в 55 субъектах РФ (т.е. около 75 %), таксы имеют лишь 24 субъекта РФ (т.е., менее чем треть субъектов РФ).

Органам государственной власти большинства субъектов Российской Федерации, по нашему мнению, необходимо принять меры по разработке и принятию полных комплектов документов, регламентирующих вопросы правового обеспечения региональных Красных книг, а также установлению ответственности за их нарушение.

Опубликованные Красные книги, как федеральная, так и субъектов РФ не содержат комплекта нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы охраны и использования указанных видов, ответственности за их нарушения. Это так же следует признать недостатком, существенно снижающим, в том числе и предупредительно-воспитательную роль Красных книг.

На Межрегиональном семинаре по проблемам ведения Красных книг субъектов Российской Федерации, который состоялся в г. Кургане в 2010 году, были рассмотрены методические вопросы ведения Красных книг субъектов РФ, проблемы охраны редких и исчезающих объектов животного и растительного мира, опыт работы по сохранению биоразнообразия и развитию сетей особо охраняемых природных территорий. Отмечая активную работу в субъектах Российской Федерации по учреждению и изданию региональных Красных книг, участники семинара констатировали непроработанность вопроса их унификации с Красной книгой Российской Федерации. В ряде случаев региональные Красные книги отличаются избыточной оригинальностью и чрезмерным объемом, что делает их скорее сувенирными изданиями, чем официальными документами. Резолюция семинара содержит конкретные предложения к органам государственной власти, осуществляющим формирование списков охраняемых объектов растительного и животного мира и ведение Красных книг. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации рекомендовано усилить нормативно-методическую работу в части унификации требований к структуре и содержанию Красных книг, урегулировать правовые аспекты участия субъектов Российской Федерации в охране объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации[83].

Наиболее полные, целостные системы правовых актов и норм сформированы в Астраханской, Нижегородской областях, Республике Башкортостан и других. В Нижегородской области, например, изданы следующие постановления и распоряжения:

- постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 марта 1996 № 62 «О Красной книге Нижегородской области»;

- распоряжение Администрации Нижегородской области от 13 мая 1997 г. № 574-р «О Красной книге Нижегородской области»;

- распоряжение Администрации Нижегородской области от 14 января 1998 г. № 36-р «Об утверждении Порядка издания и распространения Красной книги Нижегородской области»;

- распоряжение Администрации Нижегородской области от 27 февраля 1998 г. № 290-р (ред. от 13.02.2012) «Об утверждении Положения о комиссии по Красной книге Нижегородской области и состава комиссии по Красной книге Нижегородской области»;

- распоряжение Администрации Нижегородской области от 22 июля 1998 г. (ред. от 05.03.2012) № 1153-р «Об утверждении Перечня видов позвоночных животных, занесенных в Красную книгу Нижегородской области»;

- распоряжение Администрации Нижегородской области от 15 марта 1999 г № 377-р (ред. от 05.03.2012) «Об утверждении перечней видов беспозвоночных животных, высших растений, грибов, лишайников и водорослей, занесенных в Красную книгу Нижегородской области»;

- распоряжение Администрации Нижегородской области от 11 октября 2000 г. № 1761-р «Об утверждении перечней видов, нуждающихся в особом контроле за их состоянием в природной среде на территории Нижегородской области» (приложение № 2 к Красной книге);

- постановление Администрации Нижегородской области от 17 мая 2001 г. № 118 (ред. от 20.03.2008) «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный объектам животного и растительного мира, занесенным в Красную книгу Нижегородской области, незаконным добыванием, уничтожением, а также нарушением их мест обитания»;

- распоряжение Правительства Нижегородской области от 25.06.2002 № 341-р (ред. от 22.05.2008) «Об утверждении Положения о координационном совете по сохранению биоразнообразия Нижегородской области»;

- Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З (ред. от 03.04.2012) (содержит ст. 5.1. предусматривающую ответственность за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений);

- постановление Администрации Нижегородской области от 20 декабря 2000 г. № 320 «Об утверждении Стратегии и Плана действий по сохранению биоразнообразия Нижегородской области». Стратегия предусматривает предотвращение дальнейшего сокращения богатства видов и природных сообществ, сохранение природного и культурного наследия, восстановление утраченного разнообразия, разрушенных природных сообществ и уничтоженных видов, оптимизацию взаимоотношений человека и живой природы на хозяйственно освоенных и интенсивно используемых человеком территориях, учета интересов сохранения биоразнообразия во всех отраслях хозяйственной деятельности, изменение общественного сознания от антропоцентризма в сторону экоцентризма (изменение приоритета высшей ценности с человека на природу).

- постановление Администрации Нижегородской области от 12 мая 2009 № 289 (ред. от 09.11.2009) «Об утверждении Порядка добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Нижегородской области» и т.д.

В 2007 г. ВНИИприроды завершил формирование первого сводного инвентаризационного перечня объектов животного и растительного мира, взятых на территории страны под особую охрану, – Красного списка России (по состоянию на 2003 г.). В пределах страны взяты под особую охрану 6668 видов, в том числе 2216 видов животных (33,2%) и 4452 вида растений и грибов (66,8%). В 2007 г. закончена публикация Красного списка особо охраняемых редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений России (красные списки России) в 5 книгах.

При сопоставлении состава и структуры Красного списка России и Красной книги Российской Федерации установлено, что при незначительном отличии в структуре основных макротаксонов количество видов в Красном списке России превышает количество видов в Красной книге Российской Федерации по объектам животного мира в 5,3 раза[84]. Обобщение материалов по правовой охране редких и исчезающих видов позвоночных животных, занесенных в Красные книги субъектов Российской Федерации за период 2004-2010 гг., проведенное ВНИИприроды в 2010 г., показало, что за последние семь лет число видов позвоночных животных в этом списке увеличилось на 132 единицы и составило 966 таксонов. За эти годы из числа особо охраняемых объектов животного мира были исключены 35 видов, занесено в перечень 167 видов[85].

Материалы, представляемые для включения того или иного вида животного, отнесенного к объектам охоты в Красную книгу субъекта РФ или исключении из неё по каждому виду должны, по нашему мнению (программа-максимум) содержать данные о:

- распространении;

- местах обитания, об их изменении;

- образе жизни, биологии, лимитирующих факторах;

- динамике численности;

- принятых и необходимых мерах охраны и восстановления (включая разработку проектов программ и мероприятий по искусственному разведению этих объектов в неволе и т.д.).

Указанные материалы в максимальной степени должны основываться на данных государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира[86], государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания[87].

При описании мест (среды) обитания животных, об их изменении, принятых и необходимых мерах охраны и восстановления тех или иных видов желательно также использовать систему показателей по сохранению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, разработанную В.В. Дёжкиным и А.Ф. Гордовой (2006). Все группы факторов воздействия они подразделили на: естественные и антропогенные; прошлые и современные; внутренние и внешние; обширные и локальные; прямые и косвенные; обратимые и не обратимые; поддающиеся управлению и не поддающиеся; связанные с организацией и режимом ООПТ и не связанные.

Отмечено, в частности, что «при конкретизации факторов воздействия следует с самого начала иметь в виду их двоякий характер: проявление некоторых из них, в основном естественных факторов среды, не зависит от воли человека и почти всегда не может быть ослаблено его усилиями. Так, например, человек бессилен перед буйством ураганов, неожиданными и высокими разливами рек, жестокими засухами, пыльными бурями и т.д. Такие факторы следует прогнозировать, регистрировать их последствия, пытаться как-то смягчить, но предотвратить их невозможно. В то же время многие факторы рождаются и провоцируются деятельностью человека и поддаются тому или иному воздействию». Далее указанные группы факторов воздействия ими раскрыты (развернуты) весьма подробно.