Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Прежние конституции закрепляли не только единую – в лице Советов народных депутатов – систему органов государственной власти Конституции СССР и республик предусматривали соответственно высшие органы государственной власти и управления СССР; высшие органы государственной власти и управления в союзных республиках; высшие органы государственной власти и управления автономных республик; местные органы государственной власти и управления. Таким образом, органы государственной власти в целом подразделялись на высшие (СССР, союзных и автономных республик) и местные органы государственной власти и управления. Имелась далее следующая градация высших органов: органы государственной власти СССР и республик (Верховные Советы); органы (государственного) управления: Совет Министров СССР – Правительство СССР – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР, Совет Министров – Правительство союзной республики – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти союзной республики, Совет Министров – Правительство автономной республики, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов. Из этой градации исключались органы правосудия.

Такая "модель-схема" органов государственной власти и управления, просуществовавшая в течение длительного времени, сковывала, сдерживала государственно-властную активность, снижала эффективность деятельности различных государственных органов.

Органами государственной власти признавались только Советы народных депутатов, а их совокупность (от сельских и поселковых Советов до Верховного Совета СССР) составляла "единую систему" органов государственной власти.

Другие государственные органы – органы государственного управления (исполнительные и распорядительные органы), органы правосудия, государственного арбитража, прокуратуры исключались из категории "органов государственной власти". В силу подконтрольности и подотчетности (согласно ст. 2 Конституции СССР 1977 г.) всех других государственных органов Советам народных депутатов, они считались, чуть ли не органами "второго сорта".

Исключение других государственных органов из числа конституционно признаваемых органов власти, являвшихся по своему из начальному замыслу искусственными, носило, конечно, целенаправленный характер. Демагогически и формально возвышая Советы как якобы единственные и подлинные органы государственной власти, КПСС и тоталитарное государство получали значительные правовые и иные политико-организационные возможности и "ресурсы" для

Глава 21. Органы государственной власти РФ                                                                       315

обеспечения фактического господства партийно-бюрократического аппарата в центре, в республиках и на местах.

В прежних конституциях имелись единые главы об органах государственной власти и управления (высших, местных). Такой подход призван был "подкрепить концепцию" соединения в Советах представительной, законодательной власти и организации исполнения законов, т.е. государственного управления. На самом деле исполнительная и распорядительная деятельность, т.е. реальная исполнительная власть, оказалась по существу бесконтрольной, отторгнутой, даже куцей, во многом формальной и урезанной власти выборных представительных органов – Советов, и десятилетиями, провозглашавшимися высшей формой народоправства.

В прежних конституциях органы управления определялись (применительно к высшим органам) как исполнительные и распорядительные органы государственной власти либо как исполнительные и распорядительные органы (исполнительные комитеты) местных Советов народных депутатов. Если касаться интересующего нас в данной главе уровня (самого верхнего, т.е. уровня РФ и уровня субъектов РФ), то в тот период такими органами являлись высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти Союза ССР и союзных республик – Советы Министров – Правительства СССР, союзных республик. Однако конституционный статус названных государственных органов изначально "выглядел" ущербным по сравнению со статусом Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик.

Исполнительные и распорядительные органы юридически целиком зависели от соответствующих Верховных Советов, были ответственны перед ними и им подотчетны. В систему органов государственной власти органы управления, исполнительные и распорядительные органы не включались, хотя и значились в единых разделах Конституции СССР 1977 г. (разделы V и VI) и конституций республик. Кроме того, по Конституции СССР 1977 г. и по конституциям республик трудно было определить, какие из органов, помимо Советов Министров – Правительств – относятся к исполнительным и распорядительным органам, т.е. к органам управления. Однако задолго до принятия Конституции СССР 1977 г. в правовой и научно-литературный оборот прочно вошли термины "государственное управление", "органы государственного управления". Наиболее широкое распространение эти понятия получили со времени принятия и последующей реализации Конституции СССР 1936 г. В ней имелись разделы V и VI, называвшиеся: "Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик" и "Ор-