Предложения по укреплению собственной доходной базы бюджета города Ставрополя

 

Изучив теоретический аспект функционирования системы межбюджетных отношений, выявив проблемы финансовой самостоятельности местных бюджетов, а также основные направления реформирования мы пришли к выводу, что разграничить расходные полномочия и ответственность между органами государственной власти и органами местного самоуправления возможно только при четком закреплении собственных доходов, в том числе долей федеральных налогов, закрепленных на постоянной основе. Рост расходных полномочий должен быть обеспечен соразмерными доходными источниками.

Введение раздельных ставок по регулирующим доходам позволит формировать перспективные планы развития реального сектора экономики муниципальных образований и повысить заинтересованность органов местного самоуправления в росте налогооблагаемой базы.

Агрегированные расходы местных бюджетов могут быть представлены в виде:

- расхода на осуществление задач и функций органов местного самоуправления;

- расходы на выполнение государственных полномочий;

- факультативные расходы.

Расходы на осуществление задач и функций органов местного самоуправления должны составлять наибольший удельный вес среди всех расходов. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления выполняют определенные функции, возложенные на них законом.

 Совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль уровня возможного бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста. Поступления от всех доходных источников должны быть равны всем расходам или превышать их, причем для каждого направления расходов должны быть предусмотрены свои источники доходов.

Рисунок 21 – Совершенствование системы пополнения дефицита бюджета г. Ставрополя за счет финансовой помощи.

 

Целевое разделение финансовой помощи предполагает формирование в бюджете нескольких фондов, средства которых должны направляться на текущее обеспечение бюджета, выравнивание бюджетной обеспеченности, инвестиции в развитие территории и стимулирование социально-экономи­ческого развития. Последние два фонда должны распределяться на конкур­сной основе и на принципах долевого участия вышестоящего и нижестоя­щего бюджетов.

Для нормализации финансового состояния города, прежде всего, необ­ходимо выполнить два требования(16):

· создать условия для формирования доходов за счет собственных источников, т.е. для реализации права на местное самоуправление (существенно снизить федеральные налоги);

· обеспечить эффективное и справедливое взаимодействие регионального и местного бюджетов, составляющих основу структур местного самоуправления, с учетом нагрузки на бюджет, определяемой необходимыми затратами на содержание бюджетной сферы, реальных возможностей формирования доходной базы, и создания условий для выравнивания уровней развития материально-технической базы со­циальной сферы муниципалитетов.

 Собственные усилия органов местного самоуправления при принятии тех или иных решений должны оцениваться, прежде всего, с позиций влия­ния этих решений на формирование финансовой базы развития города и быть направленными:

· на поддержку малого предпринимательства;

· на рационализацию структуры расходов;

· на консолидацию использования финансовых ресурсов, предназначенных для достижения единых целей.

Очень важная сфера управления муниципальными финансами – взыскание долгов. Однако ей часто не уделяется достаточного внимания. Город может обеспечить рост своих доходов за счет активизации деятельности по взысканию задолженности муниципалитету. Эффективное управление деятельностью по взысканию долгов дает муниципалитетам возможность максимизировать поступления от уже существующих источников местных доходов.

На основании проведенного нами исследования необходимо:

1.  обеспечить расходные полномочия органов местного самоуправления доходными источниками на основании собственных доходов, в которые должны быть включены как местные доходы и сборы, так и закрепленные на постоянной или долговременной основе за местными бюджетами нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов;

2. повысить соответственную налоговую базу за счет пересмотра положений Налогового кодекса, касающихся местных налогов и сборов, существенно расширить данную категорию налогов и отнести к ним те налоги, которые с наибольшей эффективностью могут быть собраны именно на уровне местного бюджета;

3. обеспечить расходы на выполнение отдельных государственных полномочий путем закрепления нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, закрепляемых на долговременной основе за местными бюджетами, на весь период исполнения данных полномочий;

4. закрепить систему «выравнивания» бюджетной обеспеченности в федеральном законодательстве.

По нашему мнению, в городе Ставрополе необходимо осуществить меры по наиболее эффективному использованию муниципальной собственности. Финансовыми средствами от использования муниципальной собственности являются доходы, полученные от продажи, сдачи в аренду, приватизации и эксплуатации находящегося в муниципальной собственности имущества, от выпуска муниципальных ценных бумаг, а также по ценным бумагам, находящимся в собственности органов местного самоуправления. При этом должны быть проанализированы достижения и неудачи в использовании муниципальной собственности и распоряжении ею, а также предусмотрено использование наиболее обоснованных и оправдавших себя условий и методов продажи и сдачи муниципальной собственности в аренду.

Надо отметить, что муниципальная недвижимость еще не в полной мере рассматривается местными властями как стратегический актив, которым необходимо квалифицировано управлять для увеличения доходов и решения социальных проблем. Пока редко местными администрациями недвижимость оценивается как инвестиции.

Доходность земельно-имущественного комплекса города в значительной мере зависит от ситуации на рынке недвижимости, экономических, фискально-монетарных и социально-политических факторов. В сложившейся ситуации городская администрация ищет новые формы управления городской недвижимостью, обеспечивающие максимальную доходность от эксплуатации земельно-имущественного комплекса.

При принятии управленческого решения в отношении вариантов использования объекта недвижимости необходимо провести его рыночную оценку. Также объекты недвижимости независимо от формы собственности должны быть учтены и снабжены паспортом. Информация по объекту должна соответствовать данным государственной регистрации недвижимости и прав на неё. Сплошная инвентаризация объектов недвижимости предполагает:

§ соотнесение объектов недвижимости с кадастровыми кварталами и участками и географическими (местными) координатами;

§ определение субъектов права для всех объектов недвижимости;

§ оценку инвентаризационной, кадастровой и рыночной стоимости.

В последнее время возрастает значение рентной составляющей в формировании доходов местного бюджета. Данное направление необходимо развивать и закреплять, а это в свою очередь требует не только передачу земли собственникам, но и совершенствование землеустройства, кадастровую оценку, внедрение рыночного механизма формирования цены и учета природной ренты.

При анализе доходных источников местного бюджета напрашивается вывод о том, что система местного налогообложения является слабым звеном в российском налоговом законодательстве. Доходы местного бюджета продолжают формироваться не за счет собственных средств, а путем отчислений от регулирующих налогов.

Местные органы власти должны иметь источники бюджетных поступлений, на которые они могли бы влиять самостоятельно, а также те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующей территории. В связи с этим можно предложить следующие направления налоговой политики, которые будут способствовать наполнению доходной части местных бюджетов:

· необходимость перехода к собственным доходным источникам, а точнее к местным налогам. По нашему мнению, целесообразно введение местного налога на содержание образования и объектов социально-культурной сферы, которые были отменены в результате налоговой реформы в целях снижения налогового бремени для налогоплательщиков;

· полное зачисление налогов на имущество (налоги на недвижимость) в местный бюджет. В целях увеличения налогооблагаемой базы имущественных налогов необходимо проведение инвентаризации имущества предприятий, организаций и населения;

· введение института местной налоговой инспекции для сбора местных налогов с целью обеспечения учета и контроля за их поступлением.

Формирование финансовой политики, направленной на укрепление финансовых основ местного самоуправления невозможно без совершенствования межбюджетных отношений, которые имеют ряд недостатков. Недостатками межбюджетных отношений являются:

· значительное увеличение централизации доходов на федеральный уровень и уровень субъекта Федерации;

· значительные встречные финансовые потоки между бюджетами всех уровней;

· бюджетный дефицит местных бюджетов;

· субъективные чисто политические подходы, с попытками достижения социальной справедливости без экономического обоснования.

Таким образом, выявление резервов дополнительных финансовых ресурсов, а также разработка и формирование новых доходных источников местного бюджета производятся в рамках целостной финансовой политики, направленной на укрепление финансовых основ местного самоуправления.

При разработке финансовой политики местные органы власти должны стремиться к достижению баланса экономической выгоды, политической целесообразности и административной осуществимости. В демократическом обществе политика местного правительства в сфере доходов формируется под влиянием текущих нужд и предпочтений и прошлого опыта.

 

Разработка перспективного финансового плана при формировании бюджета

 При формировании перспективного финансового плана и проекта бюджета города необходимо:

o выявить основные направления бюджетной и налоговой политики в плановом периоде, сделать прогноз социально-экономического развития города на очередной год и среднесрочную перспективу;

o  дать четкую характеристику проекту бюджета города и распределить расходы бюджета города на очередной год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации;

o установить порядок ведения реестра расходных обязательств города Ставрополя;

o распределить обязательств между субъектами бюджетного планирования и бюджетными целевыми программами;

o определить приоритетные направления в формировании адресной инвестиционной программы города.

Схема перспективного формирования бюджета г. Ставрополя отображена на рисунке 22.

Рисунок 22 – Перспективное формирование бюджета г. Ставрополя

При этом необходимо разработать прогноз социально-экономического развития города на очередной год и среднесрочную перспективу, прогноз сводного финансового баланса города. Установить перечень и сроки представления территориальными и отраслевыми органами администрации города Ставрополя отчетных и (или) прогнозных данных, необходимых для разработки прогноза социально-экономического развития города Ставрополя на очередной год и материалов к проекту бюджета города.

Для формирования перспективного финансового плана и проекта
бюджета города нужно обобщить предложения субъектов бюджетного планирования для включения в адресную инвестиционную программу.

План должен разрабатываться исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности бюджета города, предсказуемости и преемственности бюджетной и налоговой политики, исполнения действующих и принимаемых обязательств города Ставрополя.

Перспективный финансовый план должен разрабатывается в 3 этапа. На первом этапе разрабатываются и одобряются основные направления бюджетной и налоговой политики, основные показатели прогноза сводного финансового баланса города Ставрополя, план развития
муниципального сектора экономики, а также основные макроэкономические
показатели прогноза социально-экономического развития города Ставрополя
на очередной год и плановый период.

Основные направления бюджетной и налоговой политики должны разрабатываться комитетом финансов и бюджета администрации города Ставрополя с учетом предложений комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя и комитета экономического развития и торговли администрации города Ставрополя. Также содержать анализ законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, анализ муниципальных правовых актов о налогах и сборах, и иных муниципальных правовых актов, влияющих на формирование доходной части бюджета города. Для эффективного ведения налоговой политики необходимо обоснование предложений по совершенствованию муниципальной правовой базы, концепции (основные положения) проектов соответствующих нормативных правовых актов, расчеты влияния изменений законодательства на доходы бюджета города в очередном году и плановом периоде, предложения по улучшению администрирования доходов бюджета города.

Макроэкономические показатели прогноза социально-экономического развития города Ставрополя на плановый период необходимо разрабатывать в 2 вариантах (ожидаемом и базовом). При этом необходимо создавать пояснительную записку, в которой подробно будут описаны основные макроэкономические показатели прогноза социально-экономического развития города Ставрополя, при этом приводится анализ факторов и тенденций функционирования и развития экономики города, обоснование значений соответствующих показателей для разрабатываемых вариантов, анализ причин изменения ранее одобренных показателей.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные
показатели перспективного финансового плана.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются с целью определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств города Ставрополя в плановом периоде.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются не менее чем в 2 вариантах исходя из вариантов прогноза социально-экономического развития города.

Для обоих вариантов основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются с учетом положений нормативных правовых актов, влияющих на доходы бюджетной системы Российской Федерации, и с учетом их изменений в соответствии с основными направлениями налоговой политики.

По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться дополнительные варианты основных показателей перспективного финансового плана.

В ходе разработки и рассмотрения основных показателей
перспективного финансового плана Бюджетная комиссия может вносить
уточнения в ранее утвержденные основные направления бюджетной и
налоговой политики, а также принимать решения по уточнению основных
макроэкономических показателей прогноза социально-экономического
развития города Ставрополя.

Пояснительная записка к основным показателям перспективного
финансового плана должна содержать характеристику основных показателей,
анализ влияющих на них факторов и условий, обоснование варианта,
предлагаемого для формирования проекта перспективного финансового
плана и проекта бюджета города на очередной год.

Основные показатели перспективного финансового плана
разрабатываются комитетом финансов и бюджета администрации города
Ставрополя, рассматриваются Бюджетной комиссией. Бюджетная комиссия
выбирает вариант основных показателей перспективного финансового плана,
который будет взят за основу при формировании проекта.

На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается исходя из одобренного Бюджетной комиссией варианта основных показателей перспективного финансового плана. Предельные объемы бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде определяются раздельно по бюджету действующих обязательств и бюджету принимаемых обязательств. Бюджет действующих обязательств субъектов бюджетного планирования определяется на основе реестра расходных обязательств города Ставрополя.

Бюджет принимаемых обязательств распределяется между
субъектами бюджетного планирования по результатам рассмотрения главой
города Ставрополя одобренных Бюджетной комиссией:

а)  предложений субъектов бюджетного планирования по реализации принятых или планируемых к принятию муниципальных правовых актов (за исключением расходов инвестиционного характера);

б)  предложений комитета градостроительства администрации города Ставрополя по распределению расходов на финансирование адресной инвестиционной программы;

в) предложений субъектов бюджетного планирования по дополнительному финансированию муниципальных целевых программ.

При рассмотрении Бюджетной комиссией предложений определяются обязательства и объем ассигнований на их реализацию, которые могут быть дополнительно включены в бюджет принимаемых обязательств либо исключены из бюджета принимаемых обязательств при разработке перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета города ранее утвержденных основных показателей указанного плана.

Сумма бюджетов принимаемых обязательств субъектов бюджетного планирования на второй и третий годы планового периода не может превышать общего объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы, определенного в соответствии с базовым вариантом основных показателей перспективного финансового плана.

Пояснительная записка к проекту перспективного финансового плана должна характеризовать цели, задачи и основные направления проводимой органами местного самоуправления города Ставрополя бюджетной политики, основные параметры перспективного финансового плана, причины изменений ранее утвержденных основных показателей перспективного финансового плана, содержать обоснование распределения бюджета принимаемых обязательств и формирования расходов инвестиционного характера в плановом периоде.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается комитетом финансов и бюджета администрации города Ставрополя, рассматривается Бюджетной комиссией и утверждается главой города Ставрополя. При разработке проекта бюджета города комитетом финансов и бюджета администрации города Ставрополя могут быть подготовлены предложения (в части, касающейся расходов инвестиционного характера, - согласованные с комитетом градостроительства администрации города Ставрополя) о внесении изменений в утвержденный главой города Ставрополя перспективный финансовый план в связи с уточнением основных параметров прогноза социально-экономического развития города Ставрополя на среднесрочную перспективу. Указанные предложения рассматриваются Бюджетной комиссией и главой города Ставрополя одновременно с рассмотрением проекта бюджета города.

В случае внесения в проект бюджета города при его рассмотрении Ставропольской городской Думой изменений, влекущих за собой
возникновение расхождений с показателями утвержденного перспективного финансового плана, комитет финансов и бюджета администрации города Ставрополя представляет главе города Ставрополя предложения о внесении соответствующих изменений в утвержденный перспективный финансовый план. Разработка проекта перспективного финансового плана на плановый период осуществляется посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода с учетом изменений объема и структуры доходов бюджета города и расходных обязательств города в текущем году и плановом периоде.