2015-04-30
1706
Если следовать признанным в праве понятиям государственного управления*(67), то в широком смысле государственное управление в области использования и охраны земельных ресурсов - это целенаправленное организующее воздействие государства в лице уполномоченных органов на обеспечение рационального использования земель в целях развития всего общества. Поскольку теория имеет представление и о понятии государственного управления в узком смысле*(68), то исходя из него государственное управление использованием земельных ресурсов в узком смысле - это организующая деятельность органов исполнительной власти, направленная на обеспечение рационального использования земель обществом.
Местное самоуправление не входит согласно Конституции РФ в систему государственной власти РФ. Но поскольку органы местного самоуправления представляют собой органы публичной власти, которым могут быть переданы (и передаются) определенные функции государственного управления, в этом разделе будет затронуто и их участие в публичном управлении отношений по использованию земельных ресурсов*(69).
Государственные и муниципальные органы, вступая в земельные правовые отношения, оказываются выразителями общественных публичных интересов. В данном случае мы следуем мнению о том, что у государства и местного самоуправления нет (в идеале) интересов, отличных от того сообщества, интересы которого они призваны выражать*(70). При этом заметим, что государство*(71), реализуя управленческие функции в современных условиях, с одной стороны, призвано обеспечивать "общие", существенные для всего сообщества интересы, к которым, безусловно, относятся такие, как охрана земель, как компонента окружающей среды, с другой стороны, должно быть направлено на обеспечение стабильности землепользования и земельного правопорядка. Последние функции, если учесть многообразие социальных интересов, направленных на приобретение земельных ресурсов, наполняются весьма существенным значением в современных условиях.
Таким образом, цель государственного управления в области использования и охраны земель в самом общем смысле - обеспечение публичных интересов, а также обеспечение соотношения и баланса интересов отдельных социальных групп при использовании земли.
Как мы понимаем, цель эта достигается посредством реализации соответствующими органами властных полномочий, прежде всего участием данных органов в соответствующих правовых отношениях, основанных на власти и подчинении. Реализация отношений управления, как мы понимаем, основывается на общих представлениях о механизме государственного управления и том, какое преломление эти механизмы находят в конкретных управленческих действиях. В том, что касается государственного управления в рамках реализации земельных отношений, механизм управления и его составляющие являются объектом исследования постоянно. Однако, как показывает опыт, процесс государственного управления земельными ресурсами испытывает затруднения. Это связано с общими проблемами переходного периода и трудностями административной реформы. В то же время, как представляется, есть и проблемы системного характера, касающиеся только места и роли государства в обновленных земельных отношениях.
Одна из проблем, как представляется, связана с тем, что те звенья, которые составляют, по мнению специалистов, механизм государственного управления, развиваются в земельной сфере не одинаково. Но более важной проблемой оказывается, по нашему мнению, то, что механизм управления испытывает трудности в достижении самой цели управления. Кроме того, на становлении управленческих земельных отношений отражаются проблемы формирования метода правового регулирования земельных отношений в целом. Это имеет выражение и в реализации, и в развитии соответствующих земельных правовых отношений.
В том, что касается составляющих механизма государственного управления, имеются разные мнения. Так, А.П. Алехин, анализируя точки зрения по этому поводу, выделяет следующие элементы государственного управления: анализ ситуации; прогнозирование; программирование; информационное обеспечение; регулирование; организация; координация; контроль*(72). Можно утверждать, что при осуществлении государственного управления в рамках реализации земельных отношений, все эти элементы имеют свое место и выражение в определенных полномочиях государственных органов или органов местного самоуправления.
Содержание данного круга отношений в целом задано положениями действующего земельного законодательства, а также законодательства, регулирующего деятельности государственной исполнительной власти местного самоуправления. Какие правовые отношения должны быть включены в круг, названный отношениями в области управления земельными ресурсами, зависит от установленных норм, регулирующих управленческие функции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако и эти нормы должны быть основаны на общих представлениях о публичных функциях по управлению земельными ресурсами.
В такие функции, как известно, входят: учет (количественный и качественный) земельных ресурсов как объекта управления; управление процессами перераспределения; охрана земельных ресурсов; контроль за соблюдением установленных законом требований по использованию ресурсов. В основе управления находится, с одной стороны, то свойство земли, которое именуется ограниченностью ресурса, с другой стороны - разнообразие интересов в использовании этого ограниченного ресурса. Отсюда необходимое исполнение публичной властью как минимум двух функций - охрана ресурса от истощения и других негативных явлений, которые могут привести к невозможности его использования в социально важных целях, а также обеспечение баланса интересов. Для реализации этих целей, собственно, и устанавливаются соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.
Напомним, что согласно ст. 9 ЗК к полномочиям РФ в области земельных отношений относятся:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля*(73), землеустройства;
4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд РФ;
6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, настоящим Кодексом, федеральными законами.
Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственностью).
Далее, ст. 10 ЗК определено, что к полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.
Субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений согласно ст. 11 ЗК относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления также осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Для правовых отношений по поводу земельного участка как недвижимого имущества наиболее существенным оказывается соблюдение требований по индивидуальной определенности недвижимой вещи. А это означает активизацию отношений по поводу установления границ земельных участков и проведения иных действий, необходимых с правовой точки зрения для того, чтобы закон земельный участок признал полноценной недвижимостью. При этом отношения по учету такого объекта представляют собой отношения по учету именно недвижимости. С этим связан и переход в настоящее время от земельного кадастра к кадастру недвижимости. Кроме того, в ряду правовых отношений по поводу недвижимости преимущественное место занимают отношения, рассматривающие земельные участок как основной производственный ресурс и объект оборота. То есть основная масса (если не все) правовых отношений оказывается отношениями экономическими (рыночными). В этом смысле, как представляется, выделение специфики использования земли приобретает особый ракурс. Среди них выделяются такие, которые могут существенным образом повлиять на состояние земельного участка как экономического ресурса и товара. Иные же особенности земельного участка оказываются в лучшем случае на втором плане.
В результате, с одной стороны, продолжает оставаться актуальным институт деления земель РФ на категории по основным видам хозяйственного использования как способ, учитывающий специфику различных видов использования земель. Данное обстоятельство можно считать примечательным, поскольку институт деления земель на категории был сформирован в иной правовой системе и для иных целей, а именно для государственного управления землями, находящимися в исключительной государственной собственности. Сохранение основных видов использования земли и в изменившейся правовой экономической ситуации позволил этому институту сохраниться с принятием на себя иных функций.
С другой стороны, в условиях "конкуренции" методов регулирования земельных отношений продолжают множиться специальные нормы, регулирующие отдельные аспекты земельных отношений при отдельных видах их использования. Преодоление этой тенденции оказывается затруднительным ввиду отсутствия аргументированных правовых критериев ограничения "детализации" регулирования земельных отношений. Отсутствие таких критериев мешает плановому принятию государственных решений по управлению земельными ресурсами на долгосрочной период, но дает возможность утверждения на уровне закона отдельных волевых решений в отношении того или иного вида использования земли.
При использовании рассматриваемого методологического подхода возникает несколько вопросов, требующих разрешения: имеет ли государство целью контролировать и регулировать распределение и использование земли как ограниченного объекта общественных отношений? Если имеет, то какой метод в данном случае должен быть избран? Основание к тому, что государственная власть не может отстраниться от управления оборотом и использованием земли даже в случае отношения к ней как к недвижимости, имеет несколько причин. Тому есть конституционные основания - Российская Федерация провозглашена социальным государством, а земля согласно Конституции РФ составляет основу жизнедеятельности народов, проживающих на данной территории. Регулирование рынка земли также имеет под собой основания, поскольку, как показывает практика, перераспределение земельной собственности в условиях отсутствия последовательного и объективного контроля со стороны государства осуществляется в пользу только ограниченного числа социальных групп и интересов (об этом уже шла речь). Далее осуществление государственного регулирования экономических отношений (если такой концепции придерживаются органы власти) ставит задачу регулирования (воздействия) на распределение и использование основного экономического ресурса - земли. Теперь попробуем представить, каким образом государство должно осуществлять данные функции. Если принята концепция отношения к земле как недвижимому имуществу, то в качестве способов регулирования выступают такие, как государственный учет объектов недвижимости. Помимо этого наиболее существенным оказывается регулирование налогообложения земельных участков как объектов недвижимости. В поле зрения государственного регулирования попадает в этом случае вопрос определения цены объекта налогообложения. Как известно, законодательством установлен порядок установления кадастровой стоимости земельных участков в целях налогообложения. Порядок определения кадастровой стоимости является фактически административным. При этом в основе определения кадастровой стоимости находится установленная категория земель. Возможно, это обстоятельство, более чем другие, вызывает нарекания отдельных специалистов в отношении института деления земель на категории.
Одновременно отношение регулирования земельных отношений к земельному участку как недвижимости меняет отношение к определенным обязанностям государства в отношении такой недвижимости. Так, в соответствии с действующим законодательством формирование земельного участка и определенные действия по его учету, государственной регистрации прав на него, действия по декларированию стоимости при налогообложении возлагаются на правообладателя. Пересматривается и роль государства в управлении земельными ресурсами, находящимися в публичной собственности. В целом идея разграничения государственной собственности на землю также укладывается в общую схему именно рассматриваемого метода.
Если обратиться к специальным функциям государственного и муниципального управления земельными ресурсами, то Земельным кодексом РФ выделены такие, которые считаются преимущественно земельными. Им посвящены особые главы ЗК -гл. X, XI, XII и некоторые статьи в иных главах. К ним относятся: плата за землю, мониторинг земель, кадастровый учет земельных участков, контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль). Ряд управленческих полномочий закреплен за органами государственной власти и в области землеустройства. Представленный перечень функций не случаен, он продиктован не только спецификой земли как объекта управленческих отношений, но и тем, что сама управленческая деятельность обладает особенностями и особым перечнем задач, которые стоят перед уполномоченными органами государственной власти, реализующими эти функции. Основные черты управления в области земельных отношений: объектом управления является земля; все основные функции осуществляются одним уполномоченным органом; функции управления урегулированы нормативными актами земельного законодательства.
В то же время, помимо перечисленных функций, которым ЗК уделил особое внимание, к государственному управлению в рамках земельных отношений относится и иная деятельность, осуществляемая преимущественно органами государственной исполнительной власти, если объектом этого управления являются различные аспекты земельных отношений. Однако Земельный кодекс РФ не обращается к ним специально.
Существует ряд управленческих функций, тесно соприкасающихся с земельными, но не ограничивающихся только управлением земельным фондом. К таким управленческим действиям можно отнести, в частности, деятельность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Взимание земельного налога, несмотря на то, что данной теме посвящено несколько норм ЗК, также не является управленческой функцией в сфере земельных отношений в чистом виде. Это в настоящее время подтверждается и тем, что основное регулирование взимания земельного налога сосредоточено в части второйНалогового кодекса РФ.
Экологический и санитарно-эпидемиологический контроль как вид исполнительно-распорядительной деятельности также имеет ввиду экологическое или санитарно-эпидемиологическое состояние земли как природного объекта. Однако в данном случае земля выступает только как один из контролируемых объектов, поэтому основная масса норм, регулирующих эти виды управленческих функций, сосредоточены не в земельном законодательстве, а в законодательстве, соответственно экологическом и санитарно-эпидемиологическом и т. д.
Основными отличиями данных функций являются следующие: объектом управления являются отношения не только по использованию земли, но иные общественные отношения, иные, помимо земли, объекты материального мира (использование вещей, получение доходов и т.п.); управление осуществляется уполномоченным органом специальной компетенции, осуществляющим преимущественно только этот вид деятельности; отношения в области управления урегулированы отраслевым законодательством (гражданским, налоговым, экологическим и т.п.).
При изучении основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Реализация соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по управлению в области охраны и использования земли осуществляется в отношении всех земель РФ вне зависимости от их целевого назначения и предоставленного права собственности и иных прав на землю. Как уже было сказано, полномочия органов государственной власти или местного самоуправления в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, предполагают реализацию не административно-властных полномочий, а реализацию правомочий собственника в отношении конкретного земельного имущества. Такие правомочия реализуются на основании ст. 29 ЗК, ст. 124, 125,214 и других статей ГК, в частности при осуществлении приватизации земельных участков или предоставлении их в пользование, в том числе в аренду. К реализации указанных правомочий данный учебник обращается только в той мере, в какой это необходимо для раскрытия основных вопросов административного управления использованием земельных ресурсов в РФ.
Система законодательства об управлении в области охраны и использования земли выстраивается на основе положенийст. 72 Конституции РФ, согласно которой в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся следующие вопросы: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; административное, административно-процессуальное,трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Основным Федеральным законом земельного законодательства, определяющим основы управленческих функций органов государственной власти и местного самоуправления в земельных отношениях, является Земельный кодекс РФ. Земельный кодекс РФ содержит общие, принципиальные нормы, устанавливающие функции государственного управления земельными ресурсами, а также ряд основных положений, на основе которых должно осуществляться регулирование указанных функций. Детальное регулирование отношений в области управления установлено отдельными нормативными актами. Так, Земельным кодексом РФ установлены положения, согласно которым (ст. 9) определено, что государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра находится в ведении РФ. Исходя из данного положения основное правового регулирования в области управления земельными ресурсами осуществляется федеральными нормативными актами РФ.
При этом отношения по ведению кадастра и управления в области землеустройства и мониторинга земель урегулированы специальными нормативными правовыми актами: Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве",Федеральным законом "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую".
На уровне подзаконного нормативного акта согласно ст. 67 ЗК, которой установлено, что порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается Правительством РФ, урегулирован и порядок проведения мониторинга земель: мониторинг осуществляется на основании положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846.
Отдельные положения о государственной управлении в области земельных отношений закреплены в федеральных нормативных правовых актах, регулирующих отношения, смежные с земельными: Налоговый кодекс РФ (часть первая) (в части взимания земельного налога); Налоговый кодекс РФ (часть вторая) (в части взимания земельного налога); Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в части государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними); Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости"; Градостроительный кодексРФ; Лесной кодекс РФ; Водный кодекс РФ (в части управления землями водного фонда); Федеральный закон от "Об особо охраняемых природных территориях" (в части государственного управления землями особо охраняемых природных территорий);Закон РФ "О недрах" и др.
Исходя из положений ст. 9, 10 и иных статей ЗК субъекты РФ не наделены полномочиями в области государственного управления земельными ресурсами, а именно в области ведения кадастра, мониторинга земель, землеустройства, поскольку исключительной компетенцией в этой области наделена Российская Федерация.
Это означает, что субъекты РФ, в целом обладая правом урегулировать земельные отношения на своем уровне, не вправе утверждать нормы, касающиеся регулирования ведения кадастра, мониторинга, государственного земельного контроля.
Отношения в области государственной регистрации прав на земельные участки и сделки с ними также не могут находиться в ведении субъектов РФ, поскольку осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является институтом гражданского законодательства и согласно ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения РФ.
В отношении вопросов взимания платы за землю ситуация складывается несколько иначе. Поскольку регулирование отношений налогообложения в целом, помимо положений ст. 72 Конституции РФ, согласно которой в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся в том числе установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.
Однако земельный налог является согласно положениям Налогового кодекса РФ (ст. 15) местным налогом. Исходя из этого на основании ст. 12, 387 НК земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливаются Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Исключение составляют два субъекта - Москва и Санкт-Петербург. В данных городах, являющихся субъектами РФ, регулирование взимания земельного налога осуществляется органами государственной власти субъекта РФ.
В целом, поскольку арендная плата является составляющей и существенным условием договора аренды, отношения по поводу взимания договора аренды регулируются общими нормами ГК о договоре и о договоре аренды, а также положениями федерального земельного законодательства.
В то же время субъекту РФ предоставлен ряд полномочий в области регулирования взимания земельного налога (согласноЗакону РФ "О плате за землю") и арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности (собственности субъекта РФ) (согласно Закону РФ "О плате за землю" и ЗК) (подробнее см. раздел "Плата за землю").
В отношении правового регулирования землеустройства Земельный кодекс РФ (ст. 69) установил, что порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Таким образом, ЗК, определяя, что управление в области землеустройства является полномочием РФ, но не исключает возможности урегулирования некоторых отношений по землеустройству и на уровне субъекта РФ.
Регулирование отношений в области перевода земель из одной категории другую также предусматривает участие в этом процессе субъектов РФ. Данная возможность установлена ст. 1 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Согласно указанной статье правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Ряд положений о регулировании субъектами РФ перевода земель из одной категории в другую и установления порядка использования таких земель установлены Земельным кодексом РФ:
Согласно ст. 87 ЗК порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории определяется органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении указанных земель, находящихся в собственности субъектов РФ.
В соответствии со ст. 94 ЗК порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
При этом Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий.
Статьей 95 ЗК установлено, что на землях государственных природных заповедников и иных определенных данной статьей особо охраняемых природных территориях, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ. В свою очередь, ст. 97 ЗК установлено, что на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Статьей 99 ЗК определено, что в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.
