Правовые отношения в области кадастрового учета земель и землеустройства

С недавнего времени существенным образом изменились принципы управления кадастровым учетом земельных участков. Ранее кадастровый учет производился только в отношении земельных участков и иных связанных с ним объектов, определенныхФедеральным законом "О государственном земельном кадастре". Учет иной недвижимости (зданий, помещений, сооружений и др.) осуществлялся в другом порядке, определенном целым рядом федеральных подзаконных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов РФ.

В качестве основания осуществления кадастрового учета объекта недвижимости Законом определены действия по образованию и созданию такого объекта. Существенная разница между терминами "образование" и "создание" в данном случае отсутствует. С правовой точки зрения речь идет о юридически обоснованных способах возникновения объектов недвижимости как особых объектах правовых отношений. В то же время в праве чаще ведется речь об образовании земельных участков и создании объектов капитального строительства - зданий, строений и сооружений. Недвижимое имущество, чтобы быть объектом кадастрового учета, как правило, должно быть создано (образовано) как материальный объект по основаниям и в порядке, предусмотренном законодательством. Так, возведение объектов капитального строительства должно осуществляться с соблюдением требований, установленных Градостроительным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области строительства. Требования по образованию земельного участка установлены законодательством о землеустройстве, кроме того,Федеральным законом о кадастре недвижимости установлены положения о содержании и порядке подготовки межевого плана земельного участка. Но постановка на кадастровый учет может быть осуществлена и в отношении фактически существующих объектов недвижимости, происхождение которых не выяснено либо создание их не соответствует требованиям законодательства.

По сути дела, право учитывает различные жизненные обстоятельства, которые рассматриваются как юридические факты, в результате которых возникло то или иное недвижимое имущество. Но одного юридического факта возникновения недвижимости для постановки на кадастровый учет недостаточно. При постановке объекта на кадастровый учет заявителем должны быть предъявлены доказательства правомерности владения этим объектом. В том числе и поэтому ст. 22 Закона о кадастре недвижимости в перечне документов, обязательных для предъявления в целях постановки объекта на кадастровый учет, указаны такие документы, как копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право заявителя на соответствующий объект недвижимости, а также копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности заявителя на объект недвижимости либо подтверждающего установленное или устанавливаемое ограничение (обременение) вещных прав на такой объект недвижимости в пользу заявителя.

Исходя из п. 2 Закона о кадастре недвижимости, в РФ установлен заявительный порядок осуществления кадастрового учета. Такой же порядок существовал и ранее при осуществлении кадастрового учета земельных участков и технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимости.

В то же время в настоящем Федеральном законе не подчеркнута обязательность кадастрового учета так, как это было установлено Законе о ГЗК: на основании ст. 7 Закона о ГЗК государственному кадастровому учету подлежали земельные участки, расположенные на территории РФ, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Обязательный кадастровый учет отсутствует и перечне принципов кадастрового учета, установленном ст. 4 настоящего Закона.

Внесение изменений в ГКН на основании документов, представленных в порядке информационного обмена, также было предусмотрено ранее Законом о ГЗК. Согласно ст. 6 Закона о ГЗК, Государственный земельный кадастр являлся источником информационного обмена сведениями при осуществлении государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету в соответствии с законодательством РФ. Органы, осуществляющие ведение государственных или иных кадастров, реестров, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность в части информационного и технологического взаимодействия на основании сведений государственного земельного кадастра о кадастровом делении территории РФ.

При реализации норм настоящей статьи следует иметь в виду, что специальный порядок принятия общим собранием собственников земельных долей о назначении представителя, осуществляющего от их имени кадастровый учет, отсутствует вФедеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", аналогичные полномочия общего собрания не установлены также и Жилищным кодексом РФ и Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Решение данной проблемы, по всей видимости, требует внесения изменений в соответствующие законы. Если данные изменения не будут приняты, на практике могут возникнуть затруднения в определении полномочий представителя соответствующих лиц. Как представляется, общие собрания граждан вправе выбирать своих представителей для осуществления действий от имени соответствующей организации или сособственников, но порядок выбора таких представителей требует его определения, по крайней мере в уставе или иных учредителях документах организации. В отношении собственников земельных долей следует подчеркнуть, что если особый порядке выбора представителя не установлен федеральным законом, то на действия в отношения имущества, находящегося в общей долевой собственности, распространяются общие нормы ГК. Так, согласно ст. 246 ГК распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников. Под распоряжением в данном случае можно понимать определение юридической судьбы вещи, а значит, как считаем, и постановку недвижимого имущества на кадастровый учет.

Указание настоящего Федерального закона о том, что с заявлениями о постановке на учет объектов недвижимости вправе обратиться не только собственники таких объектов недвижимости, но и любые иные лица, противоречит общим принципам обеспечения и гарантии права собственности, поскольку буквальное толкование данной нормы может привести к выводу о том, что юридически значимые действия с недвижимым имуществом может совершить любое лицо без согласия и без ведома собственника. Если данное обстоятельство не будет учтено при реализации норм Закона о ГКН, это может привести к конфликтам и судебным разбирательствам по поводу постановки объектов недвижимости на кадастровый учет. В этом смысле более корректным является положение, которое было установлено Законом о ГЗК, согласно которому (ст. 19) для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков. Кроме того, положения ст. 22 настоящего Закона, согласно которой в перечне документов, подаваемых на кадастровый учет представляются документы, подтверждающие права на недвижимое имущество, настраивают правоприменителя на то, что с подачей заявления и документов должны обращаться не "любые лица", а лица, обладающие правами на недвижимость, или их законные представители.

Установленный настоящим Федеральным законом перечень документов, предъявляемый для постановки на кадастровый учет земельного участка, несколько отличается от перечня, установленного ранее Законом о ГЗК. Исходя из ст. 19 ФЗ о ГЗК заявители должны подавать в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков. Настоящим законом предусматривается возможность представления или правоустанавливающих документов или правоудостоверяющих. К правоустанавливающим документам относят в том числе договоры, решения органов государственной власти или органов местного самоуправления, судебные решения, другие документы, которые являются основанием возникновения права согласно ст. 8 ГК. К правоудостоверяющим документам следует относить документы, подтверждающие право лица на имущество. Несмотря на то, что правоустанавливающие документы при самом общем подходе одновременно являются и правоудостоверяющими, к последним принято относить, в частности, для недвижимости свидетельства о государственной регистрации права на недвижимость, иные подобные документы.

Целесообразно обратить внимание на то, что для осуществления государственной регистрации прав на недвижимость согласно Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации) при осуществлении государственной регистрации права или сделки с недвижимостью требуется обязательное предоставление в том числе правоустанавливающих документов.

Документы правоудостоверяющие в данном случае их заменить не могут. Исключение предусмотрено ст. 25.2 Закона о государственной регистрации, согласно которой государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, осуществляется с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Другим отличием требований о предъявлении документов при постановке на кадастровый учет земельного участка, установленных данным Законом, от аналогичных требований Законом о ГЗК является требование о предъявлении межевого плана. Ранее, как было сказано, требовалось представление документов о межевании земельного участка. Требования к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, были утверждены приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. N П/327. Исходя из указанных Требований, описывающих содержание и оформление документов о межевании, данные документы должны оформляться в виде описаний земельных участков. В целом, подготовка и содержание межевого плана земельного участка по определенным параметрам отличается от подготовки и содержания описания земельного участка.

Подготовка кадастровых планов предусмотрена Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Согласност. 16 указанного Федерального закона кадастровая карта (план) представляет собой карту (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре. В зависимости от состава воспроизведенных сведений и целей их использования кадастровые карты (планы) могут быть кадастровыми картами (планами) земельных участков, дежурными кадастровыми картами (планами) и производными кадастровыми картами (планами). Кадастровая карта (план) земельного участка воспроизводит в графической и текстовой формах сведения о земельном участке.

Кадастровый план упоминается и при совершении кадастровых действий Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Так, из понятия межевого плана, данного ст. 38 указанного Закона, следует, что это документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. При этом в графической части межевого плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указываются местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к образуемым земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута.

Кадастровый план принимается во внимание и при подготовке технического плана здания, сооружения или объекта незавершенного строительства (ст. 41 Закона о ГКН). В графической части технического плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указывается местоположение такого здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке. Графическая часть технического плана помещения представляет собой план этажа или части этажа здания либо сооружения с указанием на этом плане местоположения такого помещения, а при отсутствии этажности у здания или сооружения план здания или сооружения либо план соответствующей части здания или сооружения с указанием на этом плане местоположения такого помещения.

При обращении к правовому значению кадастровых планов, подготовленных до вступления в силу Закона о ГКН, следует иметь в виду, что ст. 47 данного Закона установлено, что к отношениям, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, настоящий Федеральный закон применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня вступления его в силу, если иное не установлено настоящей главой. Заявления об осуществлении государственного кадастрового учета земельных участков, поданные в установленном порядке до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются в соответствии с правилами, действовавшими до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Кадастровые планы, технические паспорта, иные документы, которые содержат описание объектов недвижимости и выданы в установленном законодательством РФ порядке до дня вступления в силу настоящего Федерального закона в целях, связанных с осуществлением соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с кадастровыми паспортами объектов недвижимости.

Согласно ст. 17 Закона "О землеустройстве" межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства. Межевание земель осуществляется в порядке, предусмотренном несколькими нормативными правовыми актами, одним из основных при этом является Инструкция по межеванию земель, утвержденная приказом Роскомзема от 8 апреля 1996 г.

При реализации п. 9 настоящей статьи следует иметь в виду, что перечень приграничных территорий, предусмотренный п. 3 ст. 15 ЗК, до настоящего времени не утвержден.

Согласно нормам Федерального закона "О государственном кадастре объектов недвижимости" мероприятия по межеванию земельного участка и постановке на кадастровый учет включены в состав кадастровых работ, выполняемых кадастровыми инженерами.

Следуя положениям данного Закона, с заявлением о постановке земельного участка, предназначенного для комплексного освоения на кадастровый учет, обращается либо орган государственной власти или местного самоуправления, осуществляющий полномочия по управлению и распоряжению соответствующим земельным участком, либо их законный представитель.

Кадастровый учет осуществляется по месту нахождения объекта недвижимости в кадастровом округе, в границах которого расположен данный объект недвижимости.

Подача заявления о постановке на кадастровый учет осуществляется в порядке, установленном Законом о ГКН. При этом, в частности, установлено, что заявление о кадастровом учете и необходимые для кадастрового учета документы представляются в орган кадастрового учета заявителем или его представителем лично либо посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении. При постановке на учет объекта недвижимости заявление и необходимые для кадастрового учета документы могут быть представлены в орган кадастрового учета в форме электронных документов с использованием сетей связи общего пользования в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Заявление должно быть удостоверено подписью заявителя или подписью его представителя.

Если иное не установлено настоящим Федеральным законом, с заявлением в орган кадастрового учета должны быть представлены следующие необходимые для кадастрового учета документы:

- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за осуществление кадастрового учета, или копия документа, подтверждающего в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах наличие оснований для освобождения от уплаты указанной пошлины;

- межевой план;

- документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя (если с заявлением обращается представитель заявителя);

- копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности заявителя на земельный участок;

- копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом принадлежность земельного участка к определенной категории земель;

- копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка.

Если в соответствии со ст. 38 настоящего Федерального закона местоположение таких границ подлежит обязательному согласованию и представленный в кадастровые органы межевой план не содержит сведений о состоявшемся согласовании местоположения таких границ, к документами также должно быть приложена копия документа, подтверждающего разрешение земельного спора о согласовании местоположения границ земельного участка в установленном земельным законодательством порядке.

Одним из основных документов, требующих специальной подготовки при постановке на кадастровый учет, является межевой план земельного участка. Подготовка межевого плана осуществляется на основании ст. 38 Закона о ГКН. Согласно этой статье межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках.

Если в соответствии со ст. 39 настоящего Федерального закона местоположение границ земельных участков подлежит обязательному согласованию, межевой план должен содержать сведения о проведении такого согласования. Форма межевого плана и требования к его подготовке устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.

Межевой план состоит из графической и текстовой частей. В текстовой части межевого плана указываются необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках в объеме, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, а также в установленном ч. 1 ст. 39настоящего Федерального закона случае сведения о согласовании местоположения границ земельных участков в форме акта согласования местоположения таких границ. Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ.

Порядок установления характерных точек границ земельного участка, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.

Закон о ГКН рассматривает работы по подготовке межевого плана как часть кадастровых работ, проводимых кадастровым инженером - физическим лицом, на основании договора заказчика с ним или с юридическим лицом, работником которого кадастровый инженер является. Статьей 37 Закона о ГКН установлено, что в результате кадастровых работ индивидуальный предприниматель, указанный в ст. 32 Закона о ГКН, или юридическое лицо, указанное в ст. 33 Закона о ГКН, передает заказчику таких кадастровых работ в том числе межевой план (при выполнении кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет земельного участка или земельных участков, об учете изменений земельного участка или учете части земельного участка. Согласование местоположения границ земельных участков при подготовке межевого плана также осуществляет кадастровый инженер в порядке, предусмотренном ст. 39, 40 Закона о ГКН.

Федеральным законом "О землеустройстве" определен общий порядок межевания объектов землеустройства.

Согласно указанному Закону межевание объектов землеустройства представляет собой в том числе работы по установлению на местности границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения. К объектам землеустройства отнесены в том числе территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель, документации. Таким образом, законом предусматривается использование в целях межевания, в том числе кадастрового плана земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, а также документов планировки территории.

При этом межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:

- определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

- закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

- изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

Иное описание местоположения границ объекта землеустройства допускается составлять, если они совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра, и (или) на основе измерений расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков.

При составлении иного описания местоположения границ земельных участков такие границы межевыми знаками не закрепляются и считаются совпадающими с границами указанных в части четвертой настоящей статьи объектов.

В целях постановки на кадастровый учет заявитель обязан предоставить в кадастровые органы межевой план земельного участка. Однако поскольку нормативные акты, предусмотренные Законом о ГКН и определяющие порядок его составления, не приняты, такой план скорее всего также будет составляться инженерами землеустроителями (кадастровыми инженерами) в порядке межевания объекта землеустройства. В целях реализации Закона "О землеустройстве" принята и действует утвержденная 8 апреля 1996 г. Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству Инструкция по межеванию земель.

Исходя из понятия красных линий, данного п. 11 ст. 1 ГрК, согласно которому красные линии - линии, обозначающие существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты), следует, что красные линии также являются объектами мероприятий по межеванию участка. Установление красных линий осуществляется в рамках мероприятий по планировке территории.

Мероприятия по установлению красных линий технического характера установлены в том числе действующей до настоящего времени Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (РДС 30-201-98, утв. постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30).