Конфликт исполнительной и законодательной власти

Самое же главное заключалось в том, что деятельность правительства столкнулась с сильной оппозицией в Верховном Совете Крыма. Основную критику обрушила на кабинет Партия экономического возрождения Крыма, представлявшая интересы местных дельцов в значительной степени теневых, опасавшихся, что деятельность правительства Сабурова приведет к вытеснению их из контролируемых ими секторов экономики. Впоследствии к этой критике присоединились и многие представители блока «Россия», недовольные кадровой политикой президента Мешкова. В распространенном в июне обращении политсовета ПЭВК говорилось о том, «что правительство ничего не может предложить народу, кроме очередного повышения цен на товары и продукты первой необходимости, введение новых обременительных налогов»[274]. Депутат от блока «Россия» С.Никулин требовал от правительства любым путем вернуть Крым в рублевую зону и т.д. Правительство обвинялось в неимении четкой программы деятельности, незнании местных условий, наконец, в том, что министры живут в Алуште на берегу моря и ездят работать в Симферополь и т.д.[275]

Это трудно назвать принципиальной критикой правительственного курса, хотя бы потому, что за столь короткий промежуток времени было невозможно говорить о какой бы то ни было его оценке. Атаки на правительство имели главной мишенью внутреннюю политику президента Мешкова в целом, как направленную, по мнению депутатов парламента, на создание авторитарной президентской власти. Один из лидеров парламентского большинства редактор газеты Крымская Правда М.Бахарев так описывал свое видение существа конфликта: «Суть ситуации в следующем: президент издает указы с нарушением действующей Конституции, а Верховный Совет с этим не согласен, заметьте, я не говорю... о сути указов. Он действует так, как будто ВС предоставил ему указное право, но ведь оно ему не было дано»[276]. «С назначением на пост вице-премьера Е.Сабурова, - пояснял позицию парламентского большинства С.Никулин,- стала очевидной тенденция скопировать структуру государственной власти России, где после трагических событий 3-4 октября 1993 года парламент был превращен в...орган фактически ничего не решающий и ни за что не отвечающий»[277].

В свою очередь, в правительстве и президентской администрации считали, что большинство депутатского корпуса находится под влиянием теневых коммерческих кругов и действует в их интересах. Е.Сабуров неоднократно заявлял о связях крымских депутатов с местной мафией[278]. Руководители оппозиции, например В.Шевьев платили оппонентам тем же и даже обвиняли правительство в организации покушений на своих политических противников[279].

По оценке самого Е.Сабурова действительным предметом спора между законодательной и исполнительной властью был раздел собственности в ходе грядущей приватизации[280]. С марксистской прямотой описало эту ситуацию одно коммунистическое издание: «отдавать столь лакомый кусочек (каким являются курортная инфраструктура Крыма - А.М.) российским или каким-либо еще предпринимательским структурам набирающая силу новая крымская буржуазия, конечно же не собирается»[281]. Действительно, борьба между правительством и парламентским большинством стала приобретать все более острый характер. В 1994 году Верховный Совет наложил мораторий на приватизацию по схеме правительства, что поставило под вопрос осуществление каких-либо экономических преобразований по той схеме, которую предлагало правительства Е.Сабурова.

Сентябрь в Крыму называют «бархатным сезоном». Существуют различные толкования этого словосочетания. Одно из них связано с тем, якобы именно в это время Крым покидали главные отдыхающие - представители высшей столичной аристократии, члены фамилий, занесенных в так называемые «бархатные книги». Благодаря эпохе перестройки слово «бархатный» получило не свойственный ему «переворотный» оттенок (бархатная революция в Чехословакии). Для правительства Е.Сабурова сентябрь 1994 года оказался «бархатным» во всех отношениях.

Уже в начале месяца оппозиция организовала в Симферополе большой митинг, на котором потребовала отставки «московского правительства». Поскольку ожидать уступок от Ю. Мешкова оппозиционерам не приходилось, было решено ограничить компетенцию президента в законодательном порядке. Формальные основания для этого давали многочисленные несоответствия Закона «О Президенте Крыма» Конституции республики. На очередную сессию ВС был вынесен ряд законопроектов: «о приведении Закона РК "О Президенте Республики Крым» в соответствии с Конституцией Республики», «О Конституционном Суде Крыма» и другие, которые существенно ограничивали президентскую власть. Это вызвало резкий протест со стороны Ю. Мешкова, который назвал предполагаемые изменения «антиконституционным переворотом». Тем не менее 7 сентября акт об изменении положений Закона о Президенте был принят. Из Закона были удалены положения по которым президент являлся главой государства (оставлено лишь то, что от является главой исполнительной власти), а также о назначении им глав городских и районных госадминистраций. Затем ВС принял Закон «О Конституционном Суде Крыма», который лишал Президента права предлагать ВС кандидатов в этот орган.

11 сентября Ю. Мешков по радио обнародовал 5 своих указов, которыми приостанавливалась деятельность ВС Крыма и Советов всех уровней. Создавался особый Конституционный совет, который к 9 декабря должен был представить проект новой Конституции. Не позднее 9 апреля 1995 года намечалось проведение референдума для принятия Конституции, а через три месяца - выборы в новый парламент Крыма - Законодательное собрание и органы местного самоуправления.

Когда в этот день депутаты пришли к зданию ВС, оказалось что его двери закрыты изнутри охраной Президента, а у начальника охраны имеется предписание не пускать депутатов в здание. Депутаты собрались неподалеку в помещении Прокуратуры Крыма, где вынесли гневную резолюцию против «творящегося беззакония» и начали собирать своих сторонников. На этот раз против президента объединились все, начиная от ПЭВК и заканчивая коммунистами[282].

Трудно сказать, на что рассчитывал Ю.Мешков, обнародуя свои указы. Прежней поддержки среди населения у него уже не было. Сил, кроме собственной охраны тоже, СМИ Крыма в том числе такие влиятельные газеты как «Крымская правда» «Крымские Известия» были против него. Очень скоро депутаты практически беспрепятственно проникли в здание Симферопольского телецентра, охраняемое людьми президента и перехватили информационную инициативу. Мешков вынужден был дать «задний ход». 13 сентября после многочисленных призывов из-за пределов Крыма, в том числе и со стороны Президента Украины к компромиссу, он отдал распоряжение разблокировать здание ВС Крыма и обратился к парламенту с заявлением, призывавшем отменить его решения от 7 сентября. Парламентариев, однако, уже не устраивал «нулевой вариант». 15 сентября сессия ВС Крыма выразила вотум недоверия правительству Е.Сабурова и потребовала от Ю.Мешкова в семидневный срок подать представление о его новом составе. Сессия решила также создать комиссию по контролю за работой отставленных министров до их замены и провести ревизию расходования бюджетных средств за период их деятельности. Вскоре ВС Крыма назначил на должность премьер-министра А.Франчука, одного из министров в сабуровском правительстве родственника Президента Украины Л.Кучмы. Это назначение само по себе говорило о том, кто является истинным победителем в этом противостоянии. Им был, несомненно, президент Украины Л.Кучма и вообще украинские власти. Перманентный внутриполитический кризис в Крыму не просто ослаблял влияние крымских политиков на ситуацию и соответственно усиливал позиции украинских структур. Как часто случается в подобных ситуациях в борьбе друг с другом крымские политические группировки попытались опереться на поддержку метрополии, дав тем самым ей удобный повод для прямого вмешательства в крымские политические процессы. Такая политика была диаметрально противоположной предвыборным лозунгам большинства депутатов ВС не говоря уже о президенте Крыма, что послужило причиной многочисленных обвинений противниками друг друга в прямой измене делу «крымской государственности». Затевая роспуск ВС Крыма, Ю.Мешков обратился за поддержкой к украинскому президенту и, по его словам, получил ее, однако оппозиция дезавуировала заявление Мешкова и в свою очередь прибегла к консультациям с Л.Кучмой. Сам украинский президент выступил 12 сентября с обращением к Парламенту и президенту Крыма, в котором призвал стороны к переговорам и определил конфликт как следствие выхода Крыма из пределов «правового поля Украины». Л.Кучма взял на себя роль третейского судьи в крымском споре и весьма успешно сыграл ее.

Крым в сентябре и октябре 1994 года посетили несколько украинских комиссий, посланных для «оказания помощи» в преодолении кризиса. Одну из них возглавлял вице-премьер Украины Е.Марчук. Эти комиссии сделали очень многое, чтобы наладить тесные отношения с правительством Крыма, превратив его по существу в проводника киевской политики.

В конце сентября ситуацию на полуострове рассмотрел Верховный Совет Украины и вынес постановление, обязывающее ВС Крыма привести до 1 ноября 1994 года свою конституцию и Законы в соответствии с украинскими. Это требование вызвало раскол в крымском парламенте. Часть депутатов (около половины, преимущественно члены фракций «Реформа» и «Курултай») были за уступки украинской стороне, однако сторонники фракций «Россия», «Россия-единство», «Республика» выступили против этого, так как опасались утраты вообще всякой поддержки избирателей, поскольку восстановление конституции в редакции от 6 мая 1992 года было поддержано населением. В результате требуемое Украиной решение так и не было принято. 10 ноября 1994 года ВС Крыма большинством в 51 голос принял Обращение к ВС Украины и президенту государства с предложением дать возможность депутатам ВС Крыма принять участие в процессе создания новой Конституции Украины, «тем самым фактически приступить к согласованию наших законов», а также начать переговоры по заключению широкомасштабного договора между Украиной и Республикой Крым.

В ответ на эти неприемлемые с точки зрения Киева решения, ВС Украины 17 ноября отменил 40 законодательных актов Крыма (но не Конституцию республики). Было решено прекратить финансирование тех предприятий и организаций автономии, которые работали по отмененным законам. Как указывал обозреватель газеты Известия, радикалы из «конгресса украинских националистов» и некоторых других партий требовали роспуска ВС Крыма и отмены конституции республики, по мнению газеты причиной сдержанности Киева было нежелание обострять отношения с Россией накануне предполагаемого визита Б.Ельцина в Украину[283]. Обострение украино-крымских отношений было связано также с проблемами приватизации. Крымские власти, как известно, пытались осуществить приватизацию по собственной схеме без контроля Киева, однако противоречия между исполнительной и законодательной властями блокировали этот процесс. 16 декабря 1994 года Фонд госимущества Украины создал региональное отделение в Крыму, призванное провести приватизацию «по-киевски», который возглавил А.Головизин. Это вызвало озабоченность в кругах крымских политиков, один из которых А.Котельников говорил: «не воспользовавшись моментом, мы вынуждены будем оглядываться вслед шагающей по Крыму украинской приватизации... Республика Крым не став собственником, по-сути лишается своей государственности»[284]. 12 января 1994 года ВС Крыма приостановил деятельность регионального отделения ФГИ Украины и создал свой фонд во главе с А.Котельниковым, однако, фактически эти структуры действовали параллельно.

Крах режима Ю.Мешкова.

Все предпосылки для прямого вмешательства Киева в крымскую ситуацию сложились лишь к весне 1995 года. К этому времени, во-первых, внутрикрымский политический кризис привел к распаду единой политической системы на полуострове, где в качестве самостоятельных сил теперь выступали: президент Ю.Мешков, потерявший реальные рычаги власти и поддержку населения, ВС Крыма, превратившийся в анархический политический клуб, правительство Крыма. Во-вторых, ни одна из властных структур или персоналий не имела массовой поддержки. Согласно данным социологических опросов президента Крыма поддерживало не более 10% населения, в то время как недовольство его действиями (или точнее бездействием) высказывали от 35 до 75% опрошенных[285]. Поддержку РПК(РДК) высказывало лишь 5% опрошенных крымчан[286]. Разочарование большинства крымского населения в своей элите выразилось в представлении о том, что, крымскую власть пронизали мафиозные структуры. Так, в ходе опроса Крымского центра гуманитарных исследований в начале 1995 года 58% респондентов отвелили, что реальная власть в Крыму принадлежит «мафии». Естественно, что у большинства рядовых крымчан небыло никаких причин поддерживать эту власть. Население разочаровалось в своих избранниках, а политические структуры партий, составивших блок «Россия» пришли в упадок. В-третьих, несмотря на внешние поражения, Киев сохранил и упрочил контроль за важнейшими сферами управления. Под прямым управлением из Киева находились силовые структуры на полуострове (Милиция, Служба Безопасности, Прокуратура), правительство Крыма, сторонниками украинских властей являлось большинство руководителей местных администраций, руководство радио и телевидения. В-четвертых, прямому вмешательству благоприятствовала внешнеполитическая ситуация. Война в Чечне в значительной степени ослабила пророссийские настроения крымчан. В свою очередь Москва, ведя полномасштабные боевые действия на своей территории не смогла бы пойти на какой-либо дипломатический конфликт ради Крыма[287].

Следует иметь ввиду также еще несколько обстоятельств: тяжелая экономическая ситуация на полуострове в связи с засухой 1994 года, а также всплеск преступности делали вмешательство украинских структур как бы естественным (хотя правительство Крыма и так действовало в соответствии с общеукраинской политикой, а милиция и служба безопасности напрямую подчинялись Киеву). Вмешательство Украины облегчалось тем обстоятельством, что Л.Кучма, за которого на выборах в 1994 году проголосовало большинство крымчан воспринимался как «свой» президент, выступавший за придание русскому языку статуса государственного, против национализма и т.д. Особо стоит отметить то, что режим Ю.Мешкова проиграл «информационную войну». Украинским СМИ, прокиевски настроенным местные журналистам удалось создать неблагоприятный образ крымских властей в глазах мирового сообщества и населения Крыма.

В начале 1995 года "пророссийские" фракции в ВС Крыма начали наступление на премьер-министра А.Франчука, поддерживаемого фракцией "Реформа". На этой основе наметилась возможность некоего союза между спикером крымского парламента С.Цековым и Ю.Мешковым. Наблюдатели указывали, на то, что этот союз мог бы привести к «возвращению правительства Е.Сабурова»[288]. По мнению ряда обозревателей именно наметившаяся угроза правительству А.Франчука заставила Киев предпринять решительные действия. Нельзя также сбрасывать со счетов и то, что ВС Крыма в начале 1995 года принял ряд актов, бросавших вызов официальному Киеву – денонсировал «беловежское» соглашение, а также принял закон о выборах в местные органы власти, расходяшийся по ряду положений с украинским[289].

В начале марта руководители крымского правительства выступили с шокирующими общественность заявлениями: А.Франчук сообщил журналистам о серии звонков с угрозами и требованиями уйти в отставку. По словам премьера, ему звонили по линии высокочастотной связи, которой владеет только высшее руководство Крыма: президент, председатель Верховного Совета. А.Франчук обратился к правоохранительным органам за помощью. На следующий день вице-премьер правительства А.Демиденко на специальной пресс-конференции сообщил о покушении на него (у двери его квартиры была взорвана бомба, причем террорист погиб). Журналисты делали вывод о новом витке "криминального беспредела" в Крыму, с которым на этот раз связывались определенные политические силы.

17 марта ВС Украины рассмотрел на закрытом заседании вопрос о политико-правовой ситуации в Крыму. Как указывали некоторые участники этого заседания, оно было проведено весьма поспешно, участникам были розданы готовые проекты решений. В этот день ВС Украины принял законы «Об отмене Конституции и некоторых законов АРК», «Об Автономной республике Крым» и ряд постановлений. Отменялась Конституция Крыма от 6 мая с последующими поправками и дополнениями, законы Крыма о Президенте (пост Президента Крыма упразднялся), местных выборах и др., постановления о Фонде Госимущества Крыма и др., касающиеся собственности. Объявлялись утратившими силу законы Украины «О статусе АРК» и «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым». Взамен последнего был принят Закон «Об Автономной республике Крым», определявший статус Крыма как «административно-территориальной автономии в составе Украины». Согласно этому новому закону Конституция республики подлежала обязательному утверждению ВР Украины. Закон устанавливал, что полномочия ВС Крыма могут быть досрочно приостановлены, в случае их противоречия действующей Конституции и законам Украины. Устанавливался новый перечень полномочий Крыма - существенно более узкий по сравнению с «Законом о разграничении полномочий». Специальная статья Закона устанавливала обязательность украинской символики для Крыма. Наконец ВР Украины не смогла отказать себе в удовольствии изменить даже название автономного образования[290].

Для обеспечения осуществления этих решений Киевом еще накануне был предпринят целый ряд мер в том числе под предлогом борьбы с преступностью на полуостров были введены свыше одной тысячи служащих спецподразделения «Беркут» из разных областей Украины, 200 оперативных работников милиции, 120 человек из аппарата МВД. Штат крымской милиции был увеличен почти на тысячу сотрудников. Кроме этого в «обеспечении порядка» было задействовано до 2,5 тысячи военнослужащих Украины[291]. Каких либо заметных эксцессов в марте 1995 года не отмечалось за исключением небольших потасовок, как, например, у здания горсовета Симферополя, когда группа активистов украинских организаций попыталась водрузить государственный флаг Украины. Известно, что несколько человек было задержано за то, что называли украинских военнослужащих «оккупантами». Крымские газеты неоднократно сообщали о конфликтах местного населения с украинскими милиционерами[292]. Все же, большинство населения неодобрительно восприняло действия центральной власти. По данным социологических опросов Крымского центра гуманитарных исследований 52% симферопольцев резко негативно отнеслись к отмене Киевом крымской Конституции[293].

Большинство крымского ВС решения украинского парламента повергли в состояние растерянности. Ответные заявления были выдержаны в резком тоне, однако никаких реальных шагов депутаты предпринять не могли, за исключением неудачной попытки отправить правительство в отставку. В начале марта ВС Крыма большинством голосов выразил недоверие А.Франчуку и вице-премьеру А.Сенченко и избрали новым премьером А.Дроботова. В ответ ВС Украины вновь поставил вопрос "о социально-экономическом положении в Крыму" и обратился к президенту Украины Л.Кучме с предложением "определить полномочия правительства автономии". Они были "определены" Указом Кучмы от 31 марта 1995 года, который изъял у ВС Крыма право формировать местное правительство и восстановил в должности А.Франчука.

Указ Л.Кучмы еще более серьезно обострил отношения между Крымом и Киевом, поскольку он противоречил не только отмененным крымским законам, но и законодательству Украины. Именно следствием Указа Л.Кучмы стало выступление спикера крымского парламента С.Цекова на заседании Госдумы России, где Цеков подробно говорил об ущемлении государственности Крыма и критиковал позицию РФ за пассивность. С.Цеков подверг критике также подписанное О.Сосковцом 21 марта 1995 года в Киеве соглашение о реструктуризации украинского долга России и попытался убедить российских парламентариев увязывать политику по отношению к Украине с поведением последней в отношении Крыма. Речь Цекова вызвала резкое осуждение украинской стороны. На заседании Верховной Рады, специально посвященному этому вопросу раздавались призывы к упразднению крымской автономии. Украинские парламентарии требовали от крымских коллег отмежеваться от выступления своего спикера. Эти требования вызвали очередной раскол в крымском парламенте. 18 апреля часть депутатов ВС Крыма (45-48 человек, преимущественно члены фракций "Курултай" и "Реформы") объявили о создании "Верховного Совета Автономной Республики Крым". Они обратились к Л.Кучме с призывом распустить оставшуюся часть ВС Крыма, а на базе лояльной группы депутатов создать новый орган власти. Парламентское же большинство 25 апреля постановило назначить на 25 июня 1995 года общекрымский референдум о судьбе Конституции 6 мая.

Новое обострение украино-крымских отношений вызвало вмешательство в ситуацию миссии ОБСЕ, которая начала свою деятельность в Крыму в ноябре 1994 года. 11-14 мая в Локарно (Швейцария) миссией был организован "круглый стол" по проблеме статуса Крыма, в котором участвовали 16 представителей от Украины и Крыма (включая Севастополь). В результате консультаций и помощи ОБСЕ были достигнуты договоренности о том, что парламент Крыма отменит свое решение о референдуме (которое, впрочем, и без этого не было возможности осуществить), а ВС Украины рассмотрит и утвердит новую Конституцию Крыма, которая должна была бы быть разработана ВС республики на основе "Закона о разграничении полномочий" 1992 года[294]. Позиция миссии ОБСЕ и лично посла в Украине А.Кольшюттера вызвало неудовольствие и критику с украинской стороны, поскольку, по мнению украинских и западных обозревателей основной пафос выступления А.Кольшюттера перед Верховным Советом Крыма «заключался в выражении всяческой поддержки крымской автономии и негативной оценке «мощных радикальных сил в украинском парламенте, которые хотят наказать и дисциплинировать Крым и, в конечном счете, разрушить вашу автономию»[295].

Группа по подготовке новой Конституции приступила к работе. В рекомендациях миссии ОБСЕ содержались весьма важные моменты для нормализации отношений Украины и Крыма, однако, как показали дальнейшие события, они были проигнорированы украинским руководством. Крымские же власти, так и не преодолев внутренних противоречий, оказались не в состоянии отстаивать интересы Крыма. В начале июля 1995 года, получившие большинство сторонники украинской ориентации Крыма сместили с поста спикера крымского парламента С.Цекова, на место которого был избран Е.Супрунюк. На этом в целом завершился острый политический кризис, стоивший Крыму многих его завоеваний 1991-94 годов.

Столь стремительное крушение режима, пользовавшегося в момент его создания поддержкой большинства населения не может не вызвать удивления. Тем не менее, происшедшее вполне закономерно если учесть характер и особенности крымского оппозиционного движения. Возникнув на волне широкого общественного протеста, оно за три года своего развития не смогло сформироваться как полноценная политическая сила. Массовая поддержка его со стороны населения оказалась недостатком в той же степени, в какой и достоинством: благодаря ей движение не оформилось структурно и организационно. Его лидеры не имели осмысленной программы действий (существовавшие социальные, экономические программы носили большей частью пропагандистский характер), четкого понимания своих целей и задач.

Неплохо развернув критику существующего положения вещей, оппозиционеры оказались совершенно не готовыми к осуществлению конструктивных мероприятий и в конечном итоге к самостоятельному управлению регионом. Победители очень быстро погрязли во внутренних склоках, потеряв доверие к себе со стороны избирателей.

Впрочем, оппозиция не одна несет на себе груз ответственности за провал "крымского эксперимента". Истеблишмент, высшее чиновничество представляющее управленческие структуры, в особенности на местах, а также большая часть депутатского корпуса "от предпринимательских структур" во имя сохранения своего положения обнаружили большую готовность практически к любым сделкам с Киевом. В большинстве случаев их "региональный патриотизм" уступал желанию политического доминирования в борьбе с политическими противниками внутри Крыма.

Комментируя развитие событий в 1994-95 гг. некоторые украинские СМИ представляли крушение режима Ю.Мешкова как свидетельство несостоятельности автономистской, федералистской идеи как таковой в ее приложении к Крыму. Эта обычная сугубо полемическая интерпретация ошибочна еще и потому, что с Ю.Мешковым и в целом с блоком «Россия» связан как раз отход от идеи автономизма в пользу ирредентистской риторики и устремлений. Ю.Мешков и его окружение слишком мало вообще заботилось о развитии самостоятельности Крыма, всецело уповая на помощь ему извне, прежде всего со стороны России. В известной степени именно чрезмерная ориентация на поддержку внешних сил, недостаточное внимание к местным человеческим ресурсам послужили причинами краха политики блока «Россия», утраты поддержки его со стороны крымчан. В любом случае кризис 1994-95 годов - кризис не столько идеи, сколько элиты. Верхушка крымского общества, как официальная, так и оппозиционная оказалась не на высоте своего исторического призвания, что, конечно, не могло не отразиться самым печальным образом на судьбе крымской республиканской идеи.