Часть I – Краткий обзор

УПРАВЛЕНИЕ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

В ЕВРОПЕ

Тенденции развития

И основные принципы

земельный кадастр

 

 

                                Выполнил    

                                                                  

                                                              Проверил:

 

                                     Казань 2011

 

2

СОДЕРЖАНИЕ

 

Предисловие.............................................................................................................................5

Резюме.....................................................................................................................................8

Часть I – Краткий обзор....................................................................................................8

Часть II – Оптимальные практические решения..........................................................10

 

F. Выгоды от эффективной системы управления земельными ресурсами.............35

G. Институциональные вопросы.................................................................................38

H. Электронное общество.............................................................................................41

3

Словарь терминов...............................................................................................................43.

Литература.....................................................................................................................55

4

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

В 1993 г. Европейская экономическая комиссия ООН (ЕЭК) выступила с инициативой, направленной на расширение возможностей стран, главным образом, Центральной и Восточной Европы в области управления земельными ресурсами. Главная цель состояла в определении текущих потребностей и проблем, связанных с управлением земельными ресурсами, в обмене опытом и оценке возможностей применения методов, политики и процедур управления земельными ресурсами, подобных тем, что сложились за долгое время в странах с рыночной экономикой в регионе ЕЭК. Поэтому она подготовила “Руководящие принципы управления земельными ресурсами с особым вниманием на страны с переходной экономикой”, которые были изданы в 1996 г. как часть материалов, подготовленных ЕЭК ООН к Конференции “Хабитат II”, которая проводилась в том же году в Стамбуле

Работа “Управление земельными ресурсами в Европе: Тенденции развития и основные принципы” учитывает изменения, произошедшие с тех пор. Она отражает усвоенные уроки, многие из которых изложены в обзорах, выполненных в Армении, Грузии, Литве и России Рабочей группой по управлению земельными ресурсами (Комитет по населенным пунктам, ЕЭК ООН). Страны, некогда называвшиеся “странами с переходной экономикой”, создали новые системы управления земельными ресурсами и, подобно их партнерам в остальной Европе, сталкиваются с новыми проблемами, особенно в связи с устойчивостью развития. Разработаны технологии, обеспечивающие возможность интерактивного доступа к данным о земле, и многие учреждения сферы управления земельными ресурсами работают сейчас в коммерческих условиях, где основное внимание уделяется скорее ведению систем, а не их созданию.

Это привело многие европейские страны к единой системе земельного кадастра и регистрации земель, которая либо управляется одним государственным ведомством, деятельность которого регулируется законом, либо же создается в виртуальной действительности. Наблюдается также тенденция к тому, чтобы работа земельно-кадастровой и регистрационной системы была частично или полностью основана на принципе самоокупаемости, что позволяет ей получать доход для совершенствования ее продукции и услуг, развивать ее деятельность и обеспечивать лучшее реагирование на нужды клиентов. Также все больше используется Интернет для предоставления общественности информации о земле и недвижимости, что способствует развитию рынка недвижимости и кредитного рынка.

Несмотря на достигнутый прогресс, важно искать дальше пути и методы совершенствования систем управления земельными ресурсами с учетом национальных и международных интересов государственного и частного секторов, а также граждан, которым они служат. Один из путей вперед лежит через международное сотрудничество между различными европейскими организациями сферы управления земельными ресурсами. Это уже дало возможность проводить сравнения между различными странами и определять, какая система наиболее подходит к местным условиям.

Работа “Управление земельными ресурсами в Европе: Тенденции развития и основные принципы” является еще одним вкладом в этом направлении. Как и прежние

5

“Руководящие принципы”, она определяют управление земельными ресурсами как процессы учета и распространения информации о правах собственности на землю и связанные с ней ресурсы, их стоимости и использовании. Она написана в основном для руководящего состава органов государственного управления и политиков, занимающихся вопросами управления земельными ресурсами. Цель работы состоит в том, чтобы показать пользу от актуальной и надежной системы управления земельными ресурсами.

Эта публикация основана на шести основных положениях, а именно:

 

Доступ к продуктам питания и жилью относится к основным потребностям человека.

 

Защита собственности очень важна для эффективного городского развития и реализации жилищной политики.

 

Определенность правового статуса земель в сельской местности очень важна для эффективного сельскохозяйственного производства.

 

Инвесторы нуждаются в официальной системе прав на землю и недвижимость.

 

Устойчивое развитие зависит от государства, которое несет полную ответственность за управление информацией о собственности на землю, ее стоимости и использовании, даже если в нем широко участвует частный сектор.

 

Как земля, так и информация о земле являются ресурсами, к которым надо относиться бережно в целях обеспечения экономического роста.

 

В данной работе указываются факторы, которые следует учитывать при работе над законодательством, организацией, базами данных и картами, а также механизмами финансирования, необходимыми для реализации и ведения эффективной и стабильной системы управления земельными ресурсами. Каждая страна должна создать и эксплуатировать свою собственную систему с учетом своих социальных, экономических и культурных условиях. Данная работа предлагает альтернативные пути для удовлетворения современных требований и дает общие рекомендации по оптимальным практическим решениям. Она не настаивает на одном единственном решении, потому что каждая страна имеет свою историю и свой опыт.

Исследование подготовлено Питером Дейлом (Великобритания) под руководством и с помощью Руководящей группы, возглавлявшейся Бенгдтом Челльсоном (Швеция), в следующем составе: Тед Биэрдсолл (Великобритания), Петер Кройцер (Германия), Хайнц Кёниг (Австрия), Арво Кокконен (Финляндия), Божена Липей (Словения), Бронисловас Микута (Литва), Алексей Оверчук (Российская Федерация), Хрисси Потсиу (Греция), Хайк Саакян (Армения), Ана Сольчага (Испания), Юрай Валиш (Словакия) и Геннадий Виноградов (секретариат ЕЭК). Дополнительный материал любезно предоставили Ричард Болдуин (Великобритания), Стив Келуэй (Великобритания), Джон Мэнторп (Великобритания), Пол ван дер Молен (Нидерланды), Герхард Муггенхубер (Австрия), Хельге Онсруд (Норвегия) и Даниэль Штойдлер (Швейцария).

Работу, выполненную для этой публикации, сделала возможной любезная помощь со стороны Министерства экономического сотрудничества и развития (Германия) через Немецкое общество технического сотрудничества, Шведского агентства i) ii) iii) iv) v) vi)

6

международного сотрудничества, Управления регистрации земель (Великобритания), Управления кадастра, регистрации земель и картографии (Нидерланды) и Технической палаты Греции.

7

РЕЗЮМЕ

ЧАСТЬ I – КРАТКИЙ ОБЗОР

“УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ЕВРОПЕ: Тенденции развития и основные принципы” опирается на предположении, что каждая страна должна иметь официальную систему регистрации земель и недвижимость для содействия хорошему управлению на высшем уровне и обеспечения гарантий права собственности на землю, инвестиций и других частных и публичных интересов в недвижимости. Эффективные системы учета прав собственности на землю, оценки земель и использования земель являются фундаментом, от которого зависит эффективная работа рыночной экономики и который лежит в основе устойчивого и продуктивного управления использованием земельных ресурсов. Такие системы уменьшают риск для кредиторов по ипотеке и, следовательно, назначаемые ссудные проценты, способствуя большей эффективности и экономическому росту.

Хорошая система управления земельными ресурсами гарантирует право собственности и его защиту, поддерживает налогообложение земли и недвижимости, обеспечивает гарантии кредита, развивает земельные рынки и осуществляет их мониторинг, защищает земельные ресурсы и поддерживает мониторинг окружающей среды, содействует землеустройству государственных земель, уменьшает количество земельных споров, содействует земельной реформе в сельской местности, улучшает городское планирование и развитие инфраструктуры, а также обеспечивает статистические данные, помогающие осуществлять хорошее управление на высшем уровне. Она должна быть приемлемой по средствам и открытой для каждого, удовлетворяя потребности всех ее пользователей, и должна быть устойчивой.

Местные традиции и существующая инфраструктура будут иметь результатом разные решения относительно того, как можно достичь этого лучше всего, особенно в странах, где кадастры функционировали многие десятилетия. В этой публикации указан ряд оптимальных практических решений, они перечислены в Части II этого Резюме. В частности, рекомендуется, чтобы:

 

• закон определял сущность земли, форму и характер собственности, юридически признанные формы владения и прав, ограничений и обязательств, которые должны регистрироваться;

 

• система управления земельными ресурсами эксплуатировалась коммерчески в соответствии с долгосрочной финансовой моделью и соответствующей системой правового и нормативного регулирования и административного управления, которая ориентирована на удовлетворение запросов клиентов;

 

• работы системы управления земельными ресурсами были прозрачными, с надежным и свободным доступом к земельному рынку и низкими затратами для всех участников;

 

• эффективность, целостность и прозрачность системы управления земельными ресурсами постоянно определялись и контролировались с помощью показателей работы, связанных, например, со временем и затратами на совершение каждой сделки и с удовлетворением потребителей;

 

8

 

• для повышения стоимости базовой информации учетные данные о праве собственности, стоимости и использовании земли были интегрированы либо в одной организации, ответственной за их ведение, либо путем соединения данных из нескольких организаций с помощью электронных средств;

 

• текстовые отчеты и наборы графических данных были связаны через единую систему ссылок.

 

Большинство европейских стран уже автоматизировали свои официальные земельные информационные системы. Это привело к тому, что обрабатывается и направляется в электронную коммерцию более широкий ассортимент данных и документов. Ключевым является вопрос, как лучше всего вести учетные записи о земле на современном уровне и при хорошем качестве, полностью используя имеющиеся технологии. Это может потребовать изменений организационной структуры и финансовых механизмов, а также технических решений. Опыт показывает, что проблемы, связанные с законодательством, организацией и финансированием, решать часто сложнее, чем технические вопросы. Ключом к хорошему управлению земельными ресурсами является хорошее руководство.

В системе управления земельными ресурсами основными продуктами являются наборы данных, связанных с землей. Они с самого начала должны быть ограничены тем, что действительно требуется для удовлетворения первостепенных потребностей пользователей. Принятие подхода, ориентированного на коммерческую деятельность, должно гарантировать, что процессы управления земельными ресурсами осуществляются экономически эффективно и имеют результатом возможности получать доход, который может использоваться для финансирования работы и оплаты замены и обновления технических средств.

Трудно определить механизмы, посредством которых начало создания земельной информационной системы может финансироваться только за счет платы пользователей. Страны должны расценивать построение своих систем как долгосрочные государственные инвестиции в инфраструктуру, при этом плата пользователей покрывает только часть общих затрат на организацию системы. Издержки ведения и обновления системы составляют лишь небольшую часть экономики, которую она поддерживает. Эти издержки могут быть полностью покрыты за счет сборов и налогов, взимаемых за сделки с землей, если только эти платежи не так велики, чтобы отбить у людей охоту участвовать в земельном рынке.

Управление земельными ресурсами часто предполагает партнерство с частным сектором. Многие страны используют частных юристов, нотариусов, оценщиков и геодезистов, производящих кадастровую съемку, а в некоторых странах поставщики частных услуг по контракту с соответствующим органом государственной власти эксплуатируют и поддерживают ИТ-системы, включая базы данных, хотя данные остаются государственной собственностью. Техническое обслуживание и сопровождение программного обеспечения более обычно осуществляются внешними исполнителями по контракту, а некоторые разовые работы, такие как преобразование данных, часто выполняются частным сектором. Государственно-частное партнерство должно опираться на сильные стороны каждого сектора.

9

Во всех странах правительства являются главными собственниками земли и недвижимости на своей территории. Они влияют на рынок недвижимости не только в роли регуляторов, но также как участники рынка. Государство должно рассматриваться так же, как и любой другой землевладелец, в отношении регистрации земель с тем, чтобы можно было уменьшить конфликты интересов, которые в противном случае могут быть результатом совмещения этих двух ролей. Должен быть равный, открытый и прозрачный доступ к информации, связанной с землей, для всех участников земельного рынка.

За последнее десятилетие усвоены четыре основных урока. Первый урок – в проект любой системы управления земельными ресурсами должна быть заложена устойчивость. Оборудование, особенно электронное, должно регулярно модернизироваться, а цифровые данные должны постоянно обновляться. Базы данных будут периодически нуждаться в реструктурировании в соответствии с быстро изменяющейся технологией, при этом обеспечивая, чтобы цифровые файлы, содержащиеся в архивах, можно было по-прежнему найти и использовать. Чтобы финансировать эту модернизацию необходимо найти способы покрытия затрат. Потребности пользователей и возможности, создаваемые техническими средствами и растущими объемами данных, означают, что системы управления земельными ресурсами должны быть динамичными и постоянно анализироваться с целью убедиться в том, что они все еще годны для современного использования.

Второй урок – системы идут к тому моменту, когда все сделки, связанные с землей, и ведение учета будут осуществляться с помощью электроники. Контроль качества должен включаться в проект систем, чтобы проверялась аутентичность тех, кто использует систему, гарантировалась честность сделок и не было никакой возможности для сторон отрицать свое участие. Должны обеспечиваться защита и конфиденциальность персональных данных, и это должно быть сбалансировано со стремлением к гласности. Следовательно, должны быть ясные нормы относительно того, кто может использовать информацию, на каких условиях и какими способами.

Третий урок – успехи и неудачи реформ управления земельными ресурсами почти целиком могут быть отнесены на счет качества руководства и уровня тех, кто отвечает за системы. Даже в электронный век именно человеческий фактор определяет, являются ли реформы успешными. В создание и поддержание способности людей обеспечивать работу систем управления земельными ресурсами должны быть вложены значительные силы и ресурсы.

Последний урок – все страны отличаются друг от друга, и, хотя есть много чему научиться из опыта других, в конечном счете, это внутреннее дело любой конкретной страны решать, какая система наиболее пригодна для нее. Именно поэтому “УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ЕВРОПЕ: Тенденции развития и основные принципы” не дает однозначного ответа на вопрос об определении того, что является наилучшим в каждом отдельном случае. Тем не менее, важно понять международные тенденции и подготовиться к более широкому международному сотрудничеству на развивающихся глобальных земельных рынках.